Ad portas de iniciarse un nuevo proceso de negociación para el reajuste salarial de los funcionarios del sector público para el año 2020, y dado el actual conflicto político y social que enfrenta nuestro país, es importante referirse a un tema que siempre ha causado un amplio debate dentro del sector salud, como lo es el beneficio de alimentación establecido para los funcionarios públicos (plantas y contratas) de los Servicios de Salud y de sus establecimientos dependientes. Así, se observa en un comienzo que en virtud de la dictación del Decreto N° 42 de 1986, que aprobaba el Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud, se consagraba dicho beneficio, el cual fue posteriormente eliminado en virtud de la dictación del Decreto N°140 de 2005, el cual aprueba el actual Reglamento de los Servicios de Salud.
Posteriormente, y en virtud de la dictación de la Ley N° 20.799 del año 2014, que otorga reajuste de remuneraciones a los trabajadores del sector público, concede aguinaldos que señala, y concede otros beneficios que indica; se establecía en su artículo 36 que “los establecimientos de salud dependientes de los servicios de salud podrán proporcionar y financiar alimentación a los funcionarios de planta y a contrata que se desempeñen, con excepción de aquellos que laboren en dependencias administrativa de los servicios de salud, de conformidad a lo que establezca este reglamento” (Lo subrayado es nuestro).
El aludido reglamento al que aludía la ley, fue aprobado en virtud del Decreto N° 58 de 2015, del Ministerio de Salud, el cual regula el beneficio de alimentación, fijando las condiciones y requisitos para la entrega de éste. En un comienzo, el aludido beneficio fue solo considerado para los funcionarios de planta y contrata de los establecimientos de salud dependientes de los Servicios de Salud, beneficio que se hizo extensivo años más tarde a los funcionarios de planta y contrata que se desempeñaran en los Servicios de Salud, en virtud de la dictación de la Ley 21.050 de 2017[1].
Ahora bien, y en relación al tema de fondo que nos atañe, el cual es determinar los verdaderos alcances del beneficio de alimentación, es menester señalar que la propia Ley N° 20.799 del año 2014, establece que este beneficio debe sujetarse a lo dispuesto en el Decreto N° 58, de 2015, el cual señala en su artículo 2° que:
“La alimentación consistirá en desayuno, almuerzo o cena, teniendo derecho cada funcionario a una de estas comidas, correspondiente a la hora de que se trate, por cada jornada de hasta 12 horas de trabajo. La alimentación que proporcionen las entidades señaladas, según la comida de que se trate, a lo menos deberá contener: para el almuerzo y la cena una sopa o entrada, un plato principal y un postre; para el desayuno té o café con o sin leche y un sándwich”.
Pues bien, de la simple lectura de esta norma, se aprecia el restringido alcance de este beneficio, toda vez que el artículo 2° del citado reglamento, determina de modo taxativo en qué consiste el beneficio de alimentación, y cuál es la ración alimentaria que se entrega, según el horario correspondiente. Esto, genera un grave problema para aquellos Servicios de Salud que al no contar con un lugar físico donde entregar las raciones alimentarias, se ven obligados a entregar vales de colación o tarjetas personales de alimentación a los funcionarios, las que a criterio de la Contraloría General de la República, solo se conformarían a Derecho “en la media que dicho documento consigne la entrega de una ración alimenticia que se ajuste al reglamento y no a su valor en dinero” (Dictamen N° 3.2406 de 2017), enfatizando en todo caso dicho ente fiscalizador, que “la intención del legislador siempre ha sido otorgar raciones alimentarias y no una contraprestación en dinero (aplica Dictamen N°78595 de 2016)”.
De esta manera, y teniendo en consideración el tenor literal del artículo 2° del Decreto N° 58 de 2015, del Ministerio de Salud, y lo dispuesto en los propios Dictámenes de la Contraloría, sostenemos que no sería posible hoy en día modificar la forma de entrega de este beneficio, como lo sería por ejemplo, la razonable opción de que los funcionarios pudiesen cobrar en un solo día el monto correspondiente a un mes total de beneficio, o de poder acumularlo en caso de que no se haga uso de éste. Lo anterior, se debe a que en la actualidad, el monto diario del beneficio oscila entre los $3.500 a $4.000 pesos, por lo que en la práctica, se hace muy difícil costear una “ración alimentaria” en los términos establecidos en el propio reglamento. Siguiendo con nuestro análisis, debemos referirnos a otros argumentos que se han esgrimido, y que hacen inviable hoy en día, poder modificar la forma de entrega de este beneficio, y que son los siguientes:
i. Infracción al Principio de Juridicidad
De acuerdo a lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política, y 2° de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, los Órganos de la Administración del Estado se encuentran sujetos al Principio de Juridicidad, el cual implica que éstos solo pueden ejercer aquellas potestades que le han sido conferidas expresamente por el ordenamiento jurídico, estando sujetos a las responsabilidad y sanciones que la ley señale, en caso de contravención.
ii. Infracción al Decreto Ley N°1263 de 1975
Los Organismos de la Administración del Estado, están sujetos a las disposiciones sobre administración financiera del Estado, contendidas en Decreto Ley N°1263 de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, en las leyes de presupuesto, y en general, en toda normativa legal y reglamentaria que regula la inversión de los fondos públicos, razón por lo que cualquier modificación que se haga a las modalidades de entrega del beneficio, implicaría un eventual gasto dentro del presupuesto institucional de los Servicios de Salud, el cual no estaría permitido.
iii. Potencial Juicio de Cuentas
A raíz de las eventuales infracciones a las normas anteriormente señaladas, y conforme a lo dispuesto en los artículos 60, 64, 85, 95 101, 107, y 107 bis de la Ley 10.336, Orgánica Constitucional de Contraloría General de la República, existe un alto riesgo de que dicho organismo, formule reparos e inicie Juicios de Cuentas en contra de aquellas autoridades que autorizaron la entrega de este beneficio, en una forma distinta a la establecida en el reglamento.
En síntesis, y en atención a lo expuesto con anterioridad, podemos concluir que:
i) Teniendo en cuenta el tenor literal del artículo 2° del Decreto N° 58 de 2015, del Ministerio de Salud, y según lo dispuesto en los Dictámenes de la Contraloría General de la República, no es posible hoy en día bajo el actual marco regulatorio, modificar las formas de entrega de este beneficio, tal como lo sería otorgar tarjetas o vales de alimentación que consignen una cantidad de dinero, u otorgarles a los funcionarios la posibilidad de cobrar en un solo día el monto total del beneficio. Lo anterior es necesario, ya que en la práctica se observa que muchos funcionarios no hacen uso efectivo de este beneficio, el que por cierto implica millonarios gastos para aquellos servicios y establecimientos de salud dependientes que lo otorgan.
ii) La Introducción de una modificación legal al Decreto N° 58 de 2015, del Ministerio de Salud, sería la mejor alternativa de solución al problema. Sin embargo, consideramos que la Contraloría General podría perfectamente pronunciarse hoy en día en favor de estas modalidades de entrega del beneficio, las que en ningún caso contravienen el verdadero sentido de la ley, conforme a lo establecido en el artículo 19 del Código Civil. (Santiago, 19 noviembre 2019)
[1] La ley 21.050 de 2017, modificó el inciso primero del artículo 36 de la Ley 20.799, haciendo extensivo el beneficio a los funcionarios de planta y a contrata que se desempeñarán en los Servicios de Salud.