Como se desprende de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado[1], a falta de una norma especial que regule una materia relativa a un procedimiento administrativo necesariamente habrá que aplicar la normativa general y supletoria, contenida en esa misma ley.
Nos ha interesado aplicar aquella regla de procedimiento para definir la forma en que se han de contabilizar los plazos previstos en el Capítulo Cuarto del Título I de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, referido a las disposiciones comunes a los permisos de edificación y de urbanización que se tramitan ante la respectiva Dirección de Obras Municipales[2], en relación con el artículo 116 de la Ley del ramo[3].
Al efecto, habrá que aplicar la disposición contenida en el artículo 25 de la Ley N° 19.880. A saber:
“Artículo 25. Cómputo de los plazos del procedimiento administrativo. Los plazos de días establecidos en esta ley son de días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los domingos y los festivos.
Los plazos se computarán desde el día siguiente a aquél en que se notifique o publique el acto de que se trate o se produzca su estimación o su desestimación en virtud del silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiere equivalente al día del mes en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día de aquel mes.
Cuando el último día del plazo sea inhábil, éste se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente” (los destacados son nuestros).
La Contraloría General de la República ha ratificado tal criterio al tiempo de pronunciarse específicamente sobre la forma en que se contabilizan los plazos en análisis. Así en su Dictamen N° 53.303, de 2007, el organismo de control expresa que la Ley General de Urbanismo y Construcciones -en particular las normas referidas a anteproyectos y permisos de edificación -, consagra procedimientos administrativos especiales que como tales no se rigen por las normas de la Ley N° 19.880, salvo en forma supletoria, en la medida que su aplicación resulte conciliable con la naturaleza de aquéllos, toda vez que su objetivo es solucionar los vacíos, sin que pueda afectar el normal desarrollo de las etapas o mecanismos que tales sistemas contemplan para el cumplimiento de la finalidad particular que la ley les asigna (Ver también, dictámenes N°s. 11.662, de 2006; 32.357, de 2006; 3.298, de 2007).
En seguida, cabrá preguntarse: ¿Cuál es el efecto del incumplimiento de los plazos legales por parte de la Dirección de Obras Municipales durante la tramitación de un permiso de obra?
La misma Contraloría General de la República da una clara respuesta a tal interrogante. Ha dictaminado que el incumplimiento de los plazos en los trámites no invalidan los actos administrativos que se hayan dictado, por ejemplo, otorgando un permiso de obra, toda vez que, por una parte, los particulares no pueden verse afectados por la lentitud o inactividad en que incurren los órganos de la Administración del Estado y, por otro lado, las resoluciones adoptadas que adolezcan de defectos de menor entidad, que no privan al acto de los requisitos para alcanzar su fin, ni originan indefensión, no dan lugar a la anulabilidad del mismo (dictámenes N°s. 28.804, de 1998; 27.954, de 2006, 8.630, de 2007 y, 17.057, de 2009).
No obstante tales pronunciamientos jurídicos fundados y uniformes del Órgano Contralor, recientemente, en el mes de febrero de 2016, se emite el Dictamen N° 12.926, que de forma sorpresiva y sin la necesaria advertencia, parece dar vuelta atrás en esta materia o sencillamente disponer una reconsideración (rectificación) de lo resuelto a la fecha respecto de la aplicación de las reglas básicas de los procedimientos administrativos que contempla la Ley N° 19.880, en materia de cómputo de plazos, situación que al menos merece dar una voz de alerta.
Concretamente dicho nuevo dictamen no ha acudido a la regla del artículo 25 de la Ley 19.880 para resolver el vacío legal que se observa en el artículo 118 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones respecto de los plazos que se imponen a los Directores de Obras Municipales y a los peticionarios en la tramitación de los mentados permisos. Lo que ha hecho la Contraloría General, en febrero de 2016, es imponer a través de esta opinión jurisprudencial, el criterio según el cual frente al aludido vacío legal, debe ser aplicada la regla del artículo 50 del Código Civil, conforme a la cual: “en los plazos que se señalaren en las leyes, o en los decretos del Presidente de la República, o de los tribunales o juzgados, se comprenderán aún los días feriados; a menos que el plazo señalado sea de días útiles, expresándose así, pues en tal caso no se contarán los feriados”.
En dicha opinión jurídica la Contraloría General de la República, ratificando expresamente el criterio manifestado en una circular emitida por la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de fecha anterior a la ley 19.880 (oficio circular N° 186, de 1998. DDU 33), señala: “En lo particular no existe una falta de regulación acerca de los plazos que se disponen en el apuntado artículo 118 -y como consecuencia en el citado artículo 144-, que sea susceptible de ser suplida con la normativa contenida en la nombrada ley N° 19.880, toda vez que el legislador determinó explícitamente aquellos que han de contabilizarse en días hábiles, debiendo emplearse respecto de los restantes, la regla dispuesta en el reseñado artículo 50, en virtud de lo cual aquellos términos en los que no se ha indicado que corresponden a días hábiles, tienen que computarse como corridos”. Los días hábiles a que se refiere el dictamen son los que la norma sí establece expresamente para la actuación de la respectiva Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo.
¿Y por qué nos preocupa cuál es el efecto de tal opinión? A nuestro juicio, tal dictamen provoca un efecto particularmente gravoso para el particular que tramita un permiso de edificación ante alguna de las Direcciones de Obras Municipales. Esto, por cuanto muda toda la lógica de interpretación jurídica que se había sentado previo a la emisión de tal dictamen. Se altera la seguridad y la certeza jurídica que daba el criterio sostenido con anterioridad de manera regular y uniforme, generando un efecto indeseable para quienes son obligados por ley a acudir a la Administración para obtener los referidos permisos.
Tal juicio jurídico del Ente Contralor obligará a las Direcciones de Obras Municipales y a cualquier otra entidad u órgano de la Administración a quien dicho dictamen obligue, a aplicar esa regla de cómputo del plazo a los particulares que tramiten el aludido permiso de obra. Y, como sabemos, el Código Civil regula las relaciones entre privados y, por regla general, sus normas no tienen cabida o aplicación tratándose, como en la especie, de una relación jurídica que se produce entre un particular y un órgano administrativo. En este caso particular, sostenemos, tal regla de derecho privado no tiene cabida ante un procedimiento administrativo especial que está orientado a la obtención de un permiso, esto es, de un acto administrativo que genera un efecto positivo en la esfera patrimonial del interesado.
De otro modo, si se aplica el criterio de la Contraloría contenido en el mencionado dictamen del mes de febrero del año en curso, los plazos para el particular que tramita un permiso de edificación ante alguna Dirección de Obras Municipales serán contabilizados como días corridos. A su vez, por aplicación de la norma legal sectorial expresa, los plazos que tiene la autoridad administrativa que controla técnicamente el pronunciamiento de las mencionadas entidades edilicias serán de días hábiles (exceptuados los sábados, domingos y festivos).
En fin, nos parece evidente que si se ratifica el mencionado criterio jurídico la regla del cómputo de los plazos administrativos resultará mucho más gravosa para el particular peticionario que la que contiene la Ley N° 19.880. ¿Habrá sido el espíritu del legislador que intentó uniformar criterios en materia de procedimiento administrativo el que se continuara aplicando el Código Civil frente al vacío de la ley especial administrativa? ¿Habrá sido la intención de ese mismo legislador procesal el colocar a la Administración en una posición de real ventaja en materia de plazos frente al particular que tramita un permiso ante la Administración? Reconozcamos, además, que los plazos legales para la Administración no son fatales, pero para el administrado sí lo son, y que la Constitución Política reservó exclusivamente a la ley el establecer los principios básicos de los procedimientos administrativos (artículo 63 N° 18), y entre ellos, sin duda, se encuentran las reglas de cómputo de plazos. Está prohibido constitucionalmente, en consecuencia, que la autoridad administrativa regule esas reglas.
La respuesta a la interrogante que planteamos, entonces, es clara: la regla procesal que debe aplicarse a la tramitación de los permisos de obras es la expresa que se contenga en la ley del ramo y en lo no previsto por ella la que deriva expresamente del artículo 25 de la Ley N° 19.880. No es constitucional ni legalmente pertinente que se aplique en la materia una Circular de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Santiago, 29 abril 2016)
[1] Art. 1°: "La presente ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria".
[2] DS N° 47, de 1992, de Vivienda y Urbanismo.
[3] DFL N° 458, de 1976, de Vivienda y Urbanismo.