El Centro de Estudios Públicos (CEP), por medio de su investigador; Lucas Sierra, publicó un interesante artículo referente al Reglamento que deberá tener el órgano encargado de redactar una eventual nueva Constitución específicamente referido a la Convención Constitucional, en caso de que triunfe la opción “apruebo” en el próximo plebiscito constitucional[1].
La discusión política en estos meses se ha centrado particularmente en: la integración del órgano constitucional (paridad y cuotas indígenas), en cómo asegurar la participación de todos los ciudadanos en este plebiscito, cuál será el contenido de la nueva Constitución y los quórums que se requieren para aprobar sus distintos capítulos.
Sin embargo, poco tiempo se ha destinado para discutir sobre el Reglamento del órgano que va a redactar una eventual nueva Constitución, siendo esto en mi opinión, de vital importancia para el trabajo que se pueda dar dentro de dicho órgano y la calidad del texto constitucional que de él resulte. En las siguientes líneas me gustaría ofrecer un breve análisis de algunos puntos de artículo, sumando algunos comentarios.
El articulo del CEP, comienza efectuando un análisis comparado de las Asambleas Constituyentes en Latinoamérica (en el caso de Chile; Convención Constitucional) y particularmente respeto de sus Reglamentos. Por ejemplo; se refiere a la Asamblea Constituyente Colombiana (1991) en donde el Presidente de la República Colombiana tenía la facultad de proponer un Reglamento a la Asamblea Constituyente, la cual además podía adoptar su propio Reglamento dentro del plazo de 10 días. En caso de que la Asamblea Constituyente no presentara su Reglamento, tenía vigencia el texto propuesto por el Presidente de la República de Colombia.
El análisis del profesor Sierra, también se refiere al caso de la Asamblea Constituyente de Bolivia (2006), órgano al que no se le estableció un plazo para adoptar su propio Reglamento, lo cual se convirtió en un gran problema, ya que dicha Asamblea Constituyente utilizo siete de los doce meses que le fueron asignados para redactar una nueva Constitución, en adoptar su Reglamento. Lo anterior significo que la Asamblea tuviera que extender el trabajo constitucional hasta por dos meses más, lo que en definitiva se tradujo en que la Asamblea tardara catorce meses en redactar una nueva Carta Fundamental.
Chile, como bien comenta el profesor Sierra, no está ajeno a esa realidad. La última reforma constitucional al Capítulo XV de la Constitución Política de la República, no le fija plazo al órgano encargado de redactar una eventual nueva Constitución (Convención Constitucional o Convención Mixta Constitucional) para adoptar su propio Reglamento. Nuestra Carta Política solo hace referencia al quórum con el cual debe ser aprobado el Reglamento (dos tercios de los miembros en ejercicio)[2]. Lo anterior, sin perjuicio de los efectos descritos por el profesor Sierra, en mi opinión puede tener las siguientes consecuencias:
Si bien los expertos[3] en la materia han recomendado efectuar la redacción del Reglamento cuanto antes, luego de la instalación de la Convención y una vez electas la presidencia y vicepresidencia, ello es una cuestión que dependerá de la conformación política de la Convención o de las mayorías y minorías políticas imperantes en dicho órgano, ello porque el quórum exigido para la aprobación del Reglamento es alto y difícil de conseguir considerando el número de miembros de las Convenciones (Convención Constitucional: 155 miembros, Convención Mixta: 172 miembros). Sin embargo, el quórum de los dos tercios no debe ser visto como una “desventaja” sino como una “garantía”, para que el Reglamento constituya un verdadero acuerdo político de trabajo en la Convención, y una eventual nueva Constitución sea un acuerdo nacional.
La Constitución al no establecer un plazo al órgano constitucional para que adopte su Reglamento, podría conllevar a que el proceso constituyente chileno presente los mismos problemas de los países vecinos (Bolivia). Lo anterior, porque una eventual nueva Carta Fundamental, tendrá un plazo, por disposición constitucional, de nueve meses para redactar una nueva Constitución, el cual podrá prorrogable hasta por tres meses más[4]. El hecho de que el órgano redactor pierda demasiado tiempo discutiendo sobre su Reglamento, y que llo implique ampliar el plazo para discutir el contenido de una nueva Constitución, no es recomendable considerando la crisis fiscal (por el excesivo gasto de recursos económicos en dicho proceso) y política (por la inestabilidad en las instituciones públicas) en la que se encuentra el país.
Relacionado con lo anterior, el excesivo tiempo que pueda destinarse a la redacción y aprobación del Reglamento del órgano redactor, atrasaría aún más (considerando todos los episodios que han impedido que el proceso constituyente se lleve con normalidad) las “soluciones” a las demandas sociales de la ciudadanía que una opción ofrece por medio de una nueva Constitución.
Otros puntos que trata el artículo del CEP son las recomendaciones efectuadas por la Organización de Naciones Unidas (ONU), por medio de su centro virtual: “Constitutionmaker”, el cual entrega insumos sobre los procesos constituyentes en el mundo[5]. Por ejemplo, proponen el contenido que debiera tener el Reglamento del órgano constituyente; algunos puntos ya se encuentran tratados en la última reforma al capítulo XV de la Constitución Política de la República, como: el proceso general, presidencia y estructura directiva, estructura organizacional, requisitos de quórum. Pero también hay puntos que no han sido tratados por la Constitución y que deben contemplarse en el Reglamento de la Convención, como: normas para pedir y usar la palabra, requisitos de notificación de sus integrantes, normas para la toma de decisiones (sin perjuicio de la regla general de los dos tercios).
Sin perjuicio del análisis particular de cada punto que debería contener el Reglamento el órgano constitucional, una cuestión a la cual no hace referencia la Constitución Política de la República ni el articulo del CEP es sobre las normas de conducta aplicables a los miembros de la Convención, tema al que si hace referencia Constitutionmaker, bajo el título “Miscelaneos”[6] el cual recomienda que: “Los reglamentos pueden incluir códigos de conducta, tales como las disposiciones relativas al comportamiento inaceptable durante los debates. Un código puede extenderse a la conducta de sus miembros fuera del OEC e incluir disposiciones relativas a los conflictos de interés, entre otras cosas…”. En mi consideración, el órgano redactor de una eventual nueva Constitución (sin perjuicio de que el articulo solo hace referencia a la Convención Constitucional pero no a la Convención Mixta Constitucional), en este punto debería tomar como precedente los “buenos” elementos en materia de probidad, transparencia y ética que poseen los Reglamentos tanto de la Cámara de Diputados como del Senado de la República, sin perjuicio de las falencias que estos presentan en la actualidad. Este es un punto relevante, merecedor de un análisis mucho más acabado.
Para terminar y como lo señala el artículo del CEP, una vez discutidas y solucionadas estas cuestiones, la Convención (ya sea la Convención Constitucional o la Convención Mixta Constitucional) podría dedicarse con propiedad al objeto de su mandato: deliberar sobre los contenidos de una nueva Constitución. Es relevante que para el buen desarrollo del proceso constituyente chileno, las autoridades que dirigen el proceso observen y reflexionen sobre la experiencia comparada, para así evitar las problemáticas ya descritas. (Santiago, 13 septiembre 2020)
[1] Sierra, Lucas. Centro de Estudios Públicos (CEP): El Reglamento de la Convención Constitucional y el riesgo de la “hoja en blanco”. Disponible en: https://www.cepchile.cl/cep/puntos-de-referencia/puntos-de-referencia-2010-2020/puntos-de-referencia-2020/el-reglamento-de-la-convencion-y-el-riesgo-de-la-hoja-en-blanco . [Consultado el 13 de septiembre de 2020].
[2] Artículo 133 inciso tercero de la Constitución Política de la República.
[3] García, José. Columna de opinión: El Reglamento de la Convención Constitucional, publicada el 3 de septiembre de 2020, en El Mercurio Legal. Disponible en https://www.elmercurio.com/Legal/Noticias/Analisis-Juridico/2020/09/03/El-Reglamento-de-la-Convencion-Constitucional.aspx . [Consultado el 13 de septiembre de 2020].
[4] Artículo 137 inciso primero de la Constitución Política de la República.
[5] Guía de elaboración de Constituciones preparada por Constitutionmaker. Disponible en: https://constitutionmaker.un.org/user/login?destination=node/114
[6] Guía de elaboración de Constituciones preparada por Constitutionmaker, letra h), Pag. 6. Disponible en: file:///C:/Users/11fel/Desktop/PEIPER%20REGLAMENTO/ESP_05-Rules-of-Procedure.pdf . [Consultado el 13 de septiembre de 2020].