La elección del momento para tratar el siguiente tema no ha sido casual. Desde octubre del 2019 y los meses que siguieron, nuestro país vivió el momento más alto de agitación social desde el retorno a la democracia. Describir lo que es de público y notorio conocimiento es redundar. Lo cierto es que uno de los hitos más relevantes corresponde al 15 de noviembre de 2019, donde parlamentarios de diversos partidos políticos negociaron y acordaron el “Acuerdo por la paz y la Nueva Constitución Política”.
El punto 2 del Acuerdo establecía un plebiscito para una nueva Constitución. El acuerdo entre sus aspectos procedimentales consideraba un plebiscito de entrada para votar por si se quiere una nueva Constitución o no y, el tipo de órgano encargado de su redacción: convención constituyente o convención constituyente mixta. De la propuesta del órgano constituyente se realizaría el plebiscito de salida, denominado “ratificatorio”, para aprobar o rechazar la propuesta. El inicio formal del proceso se iniciaba el recién pasado 26 de abril, con el plebiscito de entrada. Situación que no aconteció producto de la emergencia sanitaria producida por el Covid 19[1].
De igual forma, con independencia de la fecha en que se realice finalmente, es claro que ambas partes, apruebo o rechacen, están trabajando en sus posturas y estrategias. El presente comentario viene a analizar uno de los temas controversiales de la actual Constitución ligado al mundo del trabajo y cuyo establecimiento es de aquellos que refuerzan la postura de la necesidad de ser previsto en el eventual proyecto de nueva Constitución o, de no ser así, de ser modificado en la actual.
La Constitución Política de la República – producto de su origen-[2], estableció una serie de normas que prohíben que las organizaciones sindicales y sus dirigentes participen en actividades políticas y ser candidatos a elección popular como Diputados o Senadores.
El texto Constitucional, establece en diversas normas la prohibición absoluta y genérica de toda participación de dirigentes activos, entre ellos, los sindicales, en los diversos cargos de representación democrática del país. El artículo 19 Nº 19 establece en su inciso tercero la prohibición de los dirigentes de participar en actividades de carácter partidista[3]. A su vez, el artículo 23 de la Constitución indica que la infracción a las prohibiciones de participación de los dirigentes nacionales será perseguido y sancionado según las penas establecidas en la ley. En la parte final del inciso primero del artículo, establece la incompatibilidad entre los cargos directivos de organizaciones gremiales y cargos de partidos políticos[4]. En su inciso segundo, señala nuevamente la amenaza de sanciones ante el incumplimiento de los dirigentes sindicales a las prohibiciones.
Por su parte, el artículo 57 refuerza lo expresado en los artículos precedente, estableciendo una inhabilidad o prohibición para ocupar el cargo de Diputado o Senador de la República el ser directivo de una organización gremial o vecinal[5]. Si se revisa el artículo 57, se puede observar que la única inhabilidad de esta naturaleza corresponde a los dirigentes indicados, pues todas las demás hipótesis se refieren a funcionarios estatales de altos cargos como por ejemplo: el nº 1 los Ministros de Estado, nº 2 los gobernadores regionales, los delegados presidenciales regionales, los delegados presidenciales provinciales, los alcaldes, los consejeros regionales, los concejales y los subsecretarios, Nº 3 Los miembros del Consejo del Banco Central, Nº 4 Los magistrados de los tribunales superiores de justicia y los jueces de letras, por nombrar algunos.
De las normas citadas, se puede dar cuenta de la visión ideológica profundamente arraigada en la Carta Fundamental. Estas hipótesis vigentes, referidas a la interdicción aplicable a los dirigentes gremiales y vecinales, es una noción difícilmente compatible con un estado democrático y pluralista.
En el debate de la Comisión redactora de la Constitución de 1980 (Comisión Ortúzar), tanto Jaime Guzmán como Enrique Ortu?zar (presidente de la Comisión) esgrimieron argumentos que apuntaban a delimitar la participación política de los grupos intermedios de la sociedad, a través de la imposición de un régimen corporativista que ha fomentado la despolitización.
El dictador de la época, a su vez, expresó en una de las sesiones del Consejo del Estado: "la inhabilidad debe aplicarse sólo a los dirigentes sindicales y estudiantiles, por ser los organismos laborales y las universidades los que más se han politizado en Chile”[6]. Asimismo, llama la atención uno de los argumentos de Enrique Ortu?zar vertidos en la Comisión: "los partidos políticos no deben interferir en la acción de los cuerpos intermedios y los dirigentes laborales no pueden pertenecer a un partido político. No obstante, es delicada la posibilidad de ir tan lejos como hasta llegar a impedir que el dirigente de un colegio profesional o el presidente de la CPC sea candidato a parlamentario o a Presidente"[7]. A su juicio, la participación de un dirigente empresarial pesaba más que la de un sindicalista, un representante estudiantil o de junta de vecinos.
Las ideas aprobadas por la Comisión de Estudios y por la Junta de Gobierno representan la "democracia protegida" que se pretendió -y logro?- instalar en Chile a partir de la Constitución de 1980. Revela la profunda desconfianza hacia la deliberación democrática. Se busco? intencionalmente la despolitización de la sociedad en todos sus ámbitos. Sobre esta pretensión deseada por los constituyentes, Marshall es categórico: "La política abarca todas las actividades y los ámbitos de la vida pública de un Estado. Extirpar la política de las relaciones laborales y estudiantiles no sólo no es necesario ni deseable, sino que es imposible"[8].
Durante el trámite de la reforma constitucional en materia de transparencia, modernización del Estado y calidad de la política (Ley N° 20.414), el profesor Ruiz-Tagle planteo que “(…) un parlamentario debería poder actuar a nombre de los grupos con los que se siente interpretado de orden gremial, sindical o estudiantil. Lo importante es hacer transparente esta representación y regular su distorsión por la vía de conocer los aportes que cada parlamentario recibe de dichos grupos. (la) prohibición a parlamentarios de actuar o intervenir en actividades estudiantiles es reflejo del corporativismo autoritario que rigió en Chile durante la dictadura y es absurda (pues) todavía exhibe una concepción corporativista y conservadora que separa la política de la actividad gremial y de las organizaciones sociales, norma que es incompatible con los principios del constitucionalismo republicano".[9] La democracia debe incluir a todos los actores que representen las diversas posturas en la sociedad. Hoy vemos una cantidad importante de legisladores cuyo respaldo ciudadano se ha legitimado a partir de su rol como dirigentes sociales, lo cual es positivo para la representación de las diversas posiciones que existen en nuestra sociedad. Aquí? radica precisamente la necesidad de esta reforma.
En el mismo orden de ideas se ha expresado el Comité de Libertad Sindical de la O.I.T. al indicar que “la libertad sindical (implica también) entregarse a actividades lícitas en defensa de sus intereses profesionales”[10]. Así mismo, reafirma su doctrina que cualquier disposición que otorgue a las autoridades el derecho a restringir sus actividades y fines para la promoción y defensa de sus intereses son contrarios a los principios de la libertad sindical, las que no pueden estar amenazadas por intimidaciones y represalias[11], la que incluye, por cierto, incorporar sanciones y penas de índole legal, tal y como actualmente prevén las normas constitucionales.
Sobre las actividades propiamente políticas de las organizaciones y los representantes sindicales, la Conferencia Internacional del Trabajo en su 35ª reunión (1952) de la O.I.T., declaró que la función y misión del movimiento sindical es el progreso económico y social de los trabajadores, y que si la organización decide de manera libre y voluntaria para la obtención de dichos objetivos establecer relaciones con un partido político o llevar a cabo acciones políticas[12] es lícito y legítimo. El principio de independencia del movimiento sindical tiene un sentido positivo y uno negativo. El positivo implica que los Gobiernos deben abstenerse de instrumentalizar las organizaciones sindicales para alcanzar sus propios fines político. El sentido negativo, implica que no se puede prohibir de manera general que los sindicatos de manera libre en función de sus objetivos y su programa puedan optar por establecer relaciones con partidos políticos, adherir a doctrinas de orden político o alcanzar cargos de poder democrático mediante elección popular. El CLS lo plantea en el mismo sentido, al concluir que “las disposiciones que prohíben de manera general las actividades políticas de los sindicatos para la promoción de sus objetivos (…) son contrarias a los principios de la libertad sindical”.[13]
Los peligros que importa las prohibiciones de tipo general son respecto a que la interpretación que se pueda hacer de la disposición puede permitir en la práctica reducir en gran medida las posibilidades de acción amplia de las organizaciones sindicales. Concluye, al igual que Marshall, que tales prohibiciones no son solo contrarias a la libertad sindical, sino que carecen de realismo[14].
A de tenerse en cuenta que de la revisión de distintas Constituciones Políticas de países de Latinoamérica ninguna establece algún tipo de prohibición en este sentido o similar. Entre ellas, Argentina, Brasil, Perú, Colombia -ni en la anterior ni en la nueva-, México, Uruguay, Paraguay y Costa Rica.
Finalmente, es absurdo pretender establecer un listado taxativo de las causas que propiciaron el “estallido social” del 18 de octubre, pero sin duda, uno de los altamente posible es la falta de representatividad de ciertos grupos de la sociedad y, la sobre representatividad de otros, en las decisiones trascendentales del quehacer de una República y del tipo de sociedad que se erige. Las normas constitucionales como las analizadas niegan y discriminan la representatividad de un grupo de interés considerable como son los trabajadores organizados[15], profundizando desde el marco jurídico la subrepresentación, cuando este debiera propender a lo contrario. (Santiago, 29 abril 2020)
[1] Biblioteca del Congreso Nacional: “Cronología del proceso previo al acuerdo por una nueva Constitución”, 2020. Recuperado en:https://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio/10221/282
83/1/Cronologia_proceso_constituyente__prensa__def.pdf
[2] Esto se fundamenta más adelante.
[3] Artículo 19 Nº 19, inciso tercero, parte final de la Constitución Política de la República: “Las organizaciones sindicales no podrán intervenir en actividades político-partidistas”.
[4] Artículo 23 de la Constitución Política de la República: Los grupos intermedios de la comunidad y sus dirigentes que hagan mal uso de la autonomía que la Constitución les reconoce, interviniendo indebidamente en actividades ajenas a sus fines específicos, serán sancionados en conformidad a la ley. Son incompatibles los cargos directivos superiores de las organizaciones gremiales con los cargos directivos superiores, nacionales y regionales, de los partidos políticos.
La ley establecerá las sanciones que corresponda aplicar a los dirigentes gremiales que intervengan en actividades político-partidistas y a los dirigentes de los partidos políticos, que interfieran en el funcionamiento de las organizaciones gremiales y demás grupos intermedios que la propia ley señale.
[5] Artículo 57 de la Constitución Política de la República: No pueden ser candidatos a diputados ni a senadores: Nº 7) Las personas que desempeñan un cargo directivo de naturaleza gremial o vecinal.
[6] Sesión N° 82 del Consejo del Estado (24 de julio de 1979).
[7] Sesión N° 373 de la Comisión Ortúzar (23 de mayo de 1978).
[8] Marshall P. (2009). Recuperado en: http://cort.as/-RX2y
[9] Primer Informe, Comisión de Constitución. Reforma constitucional en materia de transparencia, modernización del Estado y calidad de la política (Boletín N°4716-07). Este proyecto de ley contenía la derogación de los artículos que prohibían la participación de dirigentes sindicales y otros en política. La ley finalmente fue aprobada con estos artículos rechazados.
[10] Comité de Libertad Sindical (2018), p. 137.
[11] Ídem.
[12] Ibis. p. 138.
[13] Ídem.
[14] Ibis. p. 139.
[15] Según el Informe anual del Consejo Superior Laboral la tasa de sindicalización actual alcanza la cifra de un 20,9% una de las más altas en democracia, siendo solo superada por la del año 1991 con una tasa de 21,2%. En Consejo Superior Laboral: “Informe de seguimiento y evaluación sobre la implementación y aplicación de la Ley N° 20.940 que Moderniza el Sistema de Relaciones Laborales”, abril, 2020.