El proceso constituyente requiere saber compatibilizar una estrategia institucional transformadora con una participación ciudadana vinculante. Si se proyectan en el plano del tiempo político los movimientos a seguir en este proceso de Nueva Constitución se obtiene un itinerario.
1.- Primer movimiento: Mensaje del Ejecutivo para adicionar un nuevo capítulo a la Constitución de 1980.
El primer movimiento se inicia con el mensaje del Ejecutivo al Congreso en que se presenta una iniciativa de reforma constitucional para adicionarle a la Constitución de 1980 un capítulo XVI referido al procedimiento que debe seguirse para aprobar una nueva Carta Fundamental.
En el índice de la Constitución de 1980 no existe un Capítulo XVI, y los artículos permanentes solo son ciento veinte y nueve. Lo que aquí se plantea es que la Presidenta de la República, mediante un proyecto de reforma constitucional proponga agregar un último Capítulo que se intitule “Aprobación de una nueva Constitución Política”, con un artículo único (Artículo 130) referido a su procedimiento. En el mismo proyecto de reforma debe incluirse una modificación puntual del Artículo 32 acerca de las atribuciones especiales del Presidente de la República.
En lo particular, el Capítulo agregado debe señalar que solo mediante un plebiscito con un resultado afirmativo de la mayoría absoluta de los sufragios emitidos podrá consagrarse soberanamente por el pueblo la aprobación de un nuevo texto constitucional que sustituya la presente Constitución. Que el proyecto de nueva Constitución Política debe ser enviado por el Presidente de la República al Congreso Nacional, el que tendrá un año calendario para su discusión legislativa, correspondiéndole seis meses a la cámara de origen y el mismo período de tiempo a la cámara revisora, y en caso de desacuerdo entre ambas, tres meses más para que una Comisión Mixta trabaje las diferencias y las someta al pleno de ambas cámaras. Que el proyecto de nueva Constitución necesita para ser aprobado en cada Cámara el voto conforme de las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio, y así pase al Presidente de la República para efectos de que convoque, en un plazo de treinta días, a un plebiscito nacional, el que deberá realizarse entre los sesenta y noventa días que sigan a la fecha de su convocatoria. Que cumplido el plazo de un año, o en su defecto de un año y tres meses, sin que el Congreso haya entregado su propuesta de nuevo texto constitucional se entenderá como válido para ser sometido a referéndum constitucional únicamente el proyecto de nueva constitución enviado por el Presidente de la República.
En este mismo Capítulo XVI debiera consignarse que el Ejecutivo antes de remitir al Congreso un proyecto de Nueva Constitución respete un procedimiento deliberativo que se siga previamente, el cual será público, informado, participativo, descentralizado y transparente. Y, junto a lo anterior, que no podrá someterse a plebiscito ratificatorio un texto de Constitución Política que no incluya explícitamente la cláusula democrática (Chile es una república democrática donde el ejercicio de la soberanía se realiza por el pueblo a través del referéndum y de elecciones periódicas) y la cláusula de derechos humanos (la soberanía popular y el ejercicio de la autoridad reconoce como límite el respeto a los derechos humanos de acuerdo a los tratados internacionales ratificados por Chile).
2.- Segundo movimiento: Aprobación legislativa de reforma que adiciona nuevo capítulo a la Constitución de 1980.
La adición de un Capítulo XVI viene a ser una reforma de la Constitución de 1980, pero –y esta es una distinción determinante, de la mayor y decisiva importancia- no es una reforma del Capítulo XV denominado “Reforma de la Constitución”.La Constitución de 1980 puede adicionarse, porque el texto constitucional no consigna orgánicamente cuál es el número de sus artículos ni el de sus capítulos; y en consecuencia ellos pueden variar en su cantidad. De hecho, sus artículos pasaron de ser 119 en un inicio a 129 en el momento actual, y el número de sus capítulos podría eventualmente aumentar, porque la Constitución no lo impide. La única mención que la Constitución de 1980 hace del conjunto de sus capítulos en vigencia es cuando se refiere a los quórum necesarios para la reforma de ellos.En el inciso segundo del artículo 127 de la C.P se afirma explícitamente que en los capítulos I, III, VIII, XI, XII o XV, un proyecto de reforma necesita, en cada Cámara, la aprobación de las dos terceras partes de los diputados y senadores en ejercicio, mientras que los restantes capítulos requieren el voto conforme de las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio. En consecuencia, en el texto de la C.P no se encuentra establecido el quórum legislativo de aprobación de un nuevo Capítulo, en este caso, aquel referido a la “Aprobación de una nueva Constitución Política”, que taxativamente no va en la lista de los de mayoría calificada de dos tercios. La incorporación de la figura de un plebiscito constituyente en un nuevo Capítulo XVI requiere solamente de un quórum de tres quintos de los diputados y senadores en ejercicio de cada Cámara, lo mismo que para la modificación complementaria del Nº 4 del Artículo 32 referido a las atribuciones especiales del Presidente de la República para convocar a plebiscito. Lo anterior vino a reafirmarse con el cambio de redacción del artículo 118 de la C.P., que eliminó la exigencia de una mayoría calificada de dos tercios para las reformas constitucionales que tuviesen por objeto modificar las normas sobre Plebiscito.
3.-Tercer movimiento: Diálogos de educación cívica, debates, consultas y cabildos para la participación ciudadana en la Nueva Constitución.
Este tercer movimiento del proceso constituyente ocurre en paralelo a los dos movimientos que le preceden. Para garantizar la autonomía y fomentar el ejercicio del derecho de participación ciudadana en el proceso constituyente, el Gobierno debe designar una Alta Comisión para la Participación Ciudadana en la Nueva Constitución, integrada por representantes de la sociedad civil. Esta debe ser la instancia que motive y canalice la participación en el proceso constituyente de las organizaciones de interés público (asociaciones territoriales, funcionales, de voluntariado y ONGs); de las agrupaciones culturales y de derechos humanos; de los movimientos de mujeres, de niños, jóvenes y adultos mayores; de las personas con discapacidad, de la diversidad sexual y de género; de la defensa del medio ambiente; de los medios de comunicación comunitarios; del área sindical y gremial; del mundo estudiantil universitario y enseñanza media; de los pueblos indígenas, afrodescendientes y migrantes, y en general de todas aquellas expresiones de la ciudadanía que reivindiquen su inclusión en un proceso deliberativo, abierto al diálogo con la pluralidad política, los centros de pensamiento académico y las instituciones públicas
Lo esperable es que el Ejecutivo abra un período de participación ciudadana para la elaboración de otra carta fundamental, incentivando la creación de espacios “ANC” (Activos por una Nueva Constitución) que canalicen desde las regiones y a nivel nacional la diversidad de los distintos aportes sociales. Ya se ha propuesto que la ciudadanía se pronuncie a través de diálogos de educación cívica, debates, consultas y cabildos, en un delta que debe desembocar en una Nueva Carta Fundamental. El abanico se abre en toda su amplitud, y con ello se da respuesta al indicador de una convocatoria ciudadana sin restricciones. Pero en participación ciudadana hay otros requerimientos que cumplir si se busca impulsar un proceso participativo de incidencia efectiva. Primeramente, la convocatoria debe acompañarse de un texto referencial o minuta de posición que manifieste la voluntad presidencial de iniciar un proceso constituyente de acuerdo a un determinado sentido ético político de democracia, derechos humanos, desarrollo del país e inclusión social. Asimismo debe adjuntarse un mapa de la conversación, esto es, una delimitación de los continentes (partes, capítulos, títulos, etc.) donde se consignen los contenidos e indicaciones resultantes de los diálogos que tengan lugar en espacios deliberativos tanto presenciales como virtuales. Debe haber también una pauta metodológica que facilite un trabajo inclusivo y sin discriminaciones por parte de los grupos y plenarios de discusión que se formen, y una plantilla de resultados, donde se anoten las propuestas generales y recomendaciones específicas que se obtengan, siempre con el criterio de salvaguardar las opiniones de mayoría y minoría
En cada uno de los diálogos, debates, consultas y cabildos que se desarrollen a nivel local y que hayan sido acreditados por la Alta Comisión como efectivamente realizados se deben elegir dos delegados (una mujer y un hombre) para asistir con derecho a voto a los congresos ciudadanos comunales por una Nueva Constitución que tengan lugar en las distintas regiones del país.
4.- Cuarto movimiento: Congresos ciudadanos elaboran un Anteproyecto de Nueva Constitución.
La condición participativa del proceso constituyente que nuestra República necesita se funda en el reconocimiento de la garantía fundamental que le asiste al pueblo ciudadano de darse soberanamente la Constitución que ha de normar su convivencia democrática y el pleno ejercicio de los Derechos Humanos. En consecuencia con una democracia participativa e inclusiva, lo que cabe exigirle al proceso institucional de cambio de la Constitución es que la ciudadanía, antes de ejercer el derecho irrenunciable de aprobarla o no mediante un Plebiscito, debe involucrarse en la elaboración del Proyecto que se someterá a referéndum.
La clave de una relación vinculante de la sociedad civil y movimientos sociales con la Nueva Constitución radica en el reconocimiento de un estatus institucional propio en el proceso constituyente, que sea distinto pero complementario con el que ocupan el Ejecutivo y el Legislativo. En concreto ello implica considerar como interlocutores institucionales válidos la figura de los Congresos Ciudadanos por una Nueva Constitución, conforme a lo que se regule por Instructivo o Decreto Presidencial. Debe haber una línea base de congresos comunales acreditados por la Alta Comisión ya mencionada, los que, una vez efectuados, deben nominar a sus representantes, también con paridad de género, para cada Congreso Regional. Finalmente, debe reunirse el Congreso Ciudadano Nacional por una Nueva Constitución, con la asistencia de las y los delegados acreditados regionalmente con este propósito, la que cumpliendo con su trabajo concluye su cometido.
La meta de esta secuencia de Congresos Ciudadanos debe ser la aprobación formal de un Anteproyecto de los Congresos Ciudadanos por una Nueva Constitución. El Ejecutivo debe reconocer este Anteproyecto como un referente obligado en la elaboración del Proyecto de Nueva Constitución que envíe al Congreso de la República. Dicho con claridad: no necesariamente el Proyecto del Ejecutivo tiene que concordar en fondo y forma con el Anteproyecto Ciudadano en sus distintas partes, pero necesariamente su Mensaje debe hacer referencia explícita a un Informe Comparado de conocimiento público donde se establezcan en paralelo los puntos concordantes y discordantes entre el Proyecto que el Ejecutivo envía a las Cámaras y el Anteproyecto ya dicho.
5.- Quinto movimiento: Ejecutivo envía al Congreso Nacional Proyecto de Nueva Constitución.
Este quinto movimiento aparece como la continuidad lógica del curso institucional y participativo del proceso constituyente. Es insostenible que nuestra República, habiendo recuperado la democracia hace veinticinco años, mantenga todavía una Constitución heredada de la dictadura. Ahora, ante la profundidad de la crisis del orden elitario, se renueva el imperativo histórico de sustituirla. En su momento, las reformas de 1989 (entre otras, la eliminación del artículo octavo que proscribía la izquierda marxista) y 2005 (como el término de las facultades de súper control militar del sistema político que detentaba el Consejo de Seguridad Nacional), así como la que en 1999 introdujo la igualdad de mención para hombres y mujeres en el texto constitucional, permitieron desinstalar las aplicaciones más ominosas que venían con el software original.
Empero, la versión reformada conserva todavía de la Constitución de 1980 aquella parte mayor de su estructura regresiva y restrictiva: la omisión de la potestad constituyente originaria del pueblo; la restricción de la ciudadanía solo al derecho de elegir y ser elegido; la ausencia de la participación ciudadana y el control social en la gestión pública y gobierno político; el sistema presidencialista exacerbado y la duplicación legislativa del bicameralismo; la irresponsabilidad de la Administración en materia de transparencia y cuentas públicas; el Estado restringido como agente de emprendimientos empresariales propios y a la vez subsidiario de la desregulación del mercado; la denegación de la autonomía de las regiones; la desprotección de los derechos económicos y sociales de la ciudadanía y la orfandad de su tutela judicial ; la municipalización ( y en consecuencia la segregación por nivel de ingreso) del acceso a las garantías del bien común, como la educación, la salud y la vivienda; el no reconocimiento explícito del derecho a huelga y la fragmentación del sindicalismo; el ocultamiento de los derechos de la diversidad y la falta de mecanismos de afirmación positiva para superar las exclusiones; el racismo del silencio sobre los pueblos indígenas; entre otros componentes estructurales de un modelo constitucional refractario de la modernidad democrática y el desarrollo inclusivo.
La conclusión es inobjetable: la República de Chile necesita de una Carta Política nueva, porque la actual superestructura jurídica (la Constitución de 1980 reformada) es incapaz de viabilizar los cambios que nos exige el presente inmediato y que el futuro del país se merece.
6.- Sexto movimiento. Ambas cámaras legislativas aprueban el articulado de una Nueva Constitución.
Durante un cuarto de siglo, la Constitución de 1980 (Reformada) –una variante de la Constitución de 1980 (Original) -ha sido la Carta Política que ha imperado en Chile. Desde luego ello ha ocurrido en un cuadro de profundas tensiones, porque ese ordenamiento constitucional coarta la profundización de la democracia y el desarrollo del país. Las políticas públicas de los gobiernos progresistas, así como las iniciativas de ley referidas a la protección de derechos sociales que se aprobaron durante este período, la ley indígena, la del Instituto Nacional de Derechos Humanos, la de medioambiente y la del consumidor, y , entre otras del mismo talante, las leyes de transparencia, de participación ciudadana en la gestión pública y de no discriminación arbitraria, así como el fin, aunque tardío, del sistema binominal, pueden definirse como contraconstitucionales (no anticonstitucionales) en la medida de que van en sentido opuesto a la dirección doctrinaria de la Constitución vigente. En paralelo, los movimientos de protesta y la agitación de las redes sociales, en particular, de los estudiantes contra el lucro en la educación, el conflicto por los territorios indígenas y la movilización de comunidades por mega proyectos de ingeniería que amenazan su medio ambiente, se sitúan en un plano político de desobediencia civil ante la retardataria normativa de la Constitución actual.
A la inversa de estos cambios contraconstitucionales efectivamente logrados y de los movimientos de tipo contestatario, que deben enfrentar sí o sí su disfuncionalidad con la Constitución de 1980 (Reformada), los fenómenos de elitización de poder han tenido el favor de su completa funcionalidad con el modelo constitucional que nos rige. El signo hegemónico (no el único sino el dominante) de este período democrático posdictatorial ha sido el elitismo.
El tema no es “que las instituciones funcionen”; el asunto es con qué propósito deben hacerlo. En una dictadura las instituciones funcionan para reproducir la dictadura, y en una república elitista para mantener un orden de exclusiones. Si las elites hacen funcionar las instituciones para preservar el orden elitario la desconfianza ciudadana en cómo aquellas están funcionando irá en aumento.
La instituciones deben funcionar para producir un orden republicano distinto, porque el modelo de hacer política, de hacer economía y de hacer cultura, en definitiva, de hacer Estado y de hacer sociedad en coherencia con la Constitución de 1980 (Reformada) –este modelo que prevalece institucionalmente en Chile- no se condice con las transformaciones que nuestro país necesita para ir de una democracia elitista a una democracia participativa, de un crecimiento con desigualdad estructural a uno que sea equitativo y sustentable, de una jerarquía de privilegios a un desarrollo inclusivo con enfoque de derechos.
La superación institucional de la República Elitista y de la Constitución en que ella se sostiene debe orientar la voluntad constituyente que la ciudadanía espera de sus representantes parlamentarios.
7.- Séptimo movimiento: Convocatoria a Plebiscito de Nueva Constitución.
El séptimo movimiento es el que permite finalmente abrir un camino de soberanía política para darnos como República una nueva Constitución, que sustituya la que nos rige en la actualidad. Como sabemos, y pese a sus significativas reformas de 1989 y 2005, la denominada “Constitución de 1980”, continúa nombrando, en contenidos muy determinantes y hasta esenciales, los efectos más permanentes del ordenamiento jurídico institucional que impuso la dictadura después de arrebatarle, con el Golpe de 1973, su imperio a la Carta de 1925.
Doctrinariamente -para quienes reconocen en la soberanía popular la legítima sede del poder constituyente- es el pueblo quien tiene el derecho inalienable de reemplazar la Constitución de 1980 por otra nueva, si ello expresa la libre voluntad política de la ciudadanía. Tal voluntad general existe en el país. Si las encuestas de opinión pública sirvieran para manifestarla, no habría más que acatar el concurso favorable que esta idea recibe de la gente consultada. Pero en un estado de derecho democrático lo que cabe es que el poder constituyente valide el articulado normativo de un nuevo orden constitucional a través de un referéndum aprobatorio.
No es primera vez que en la historia de Chile una nueva constitución debe reemplazar una estructura normativa previa. Es lo que ocurre en 1818, el mismo año en que se declara la Independencia, al promulgarse, después de someter el texto del proyecto a una consulta vinculante a los habitantes de los pueblos del país, nuestra primera Constitución Política. En el siglo XIX se consagraron una tras otra diferentes cartas constitucionales, si bien la que prima es la 1833, que a su vez tuvo importantes reformas durante su vigencia. Las dos constituciones del siglo XX, la democrática de 1925 y la autoritaria de 1980, fueron sometidas a plebiscitos validadores, aunque el juicio sobre la legitimidad de cada uno sea tan disímil.
De modo que no puede resultar extraño para nuestra trayectoria constitucional como país que la Constitución de 1980 sea enviada de vuelta al ominoso pasado que la vio surgir mediante el mismo mecanismo que se usó para instaurarla, y que plebiscito mediante accedamos a una nueva carta fundamental, coherente en definitiva con el estado social, democrático y de derechos humanos que nos reclama el siglo XXI (Santiago, 19 agosto 2015)