El pasado 3 de julio, la Corte Suprema en autos Rol Nº 33.673-2019, resolvió el recurso de casación en el fondo interpuesto en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago (Rol Nº 56-2019) que rechazó un reclamo de ilegalidad municipal, por el que se denunciaba una serie de ilegalidades cometidas por la Directora de obras Municipales de la Municipalidad de Estación Central. En lo que nos interesa, la recurrente hizo presente que la entidad reclamada había vulnerado el Art. 17 de la Ley Nº 19.880 – sobre bases de los procedimientos administrativos (en lo sucesivo “LBPA”) –, que le facultaba a obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente en cuestión, al solicitarle que recurriese al procedimiento establecido en la Ley Nº 20.285 – sobre acceso a la información pública (en lo sucesivo “LAIP”) –, derivando, acto seguido, su solicitud a la Unidad de Transparencia Municipal.
Para resolver, la Corte Suprema advirtió lo siguiente: “Ahora bien, el asunto está en dilucidar que carácter tenían los actores en relación a los procedimientos respecto de los cuales se requerían las copias, toda vez que la situación de las partes e interesados en los procedimientos administrativos, en los términos del artículo 21 de la Ley Nº 19.880 es distinta a la de los terceros ajenos a tal procedimiento: los primeros deben requerir copia al interior del procedimiento administrativo correspondiente, mientras que los segundos deben acudir al procedimiento regulado por la Ley de Transparencia” (Considerando Décimo). Finalmente, termina por concluir que la recurrente no gozaba de dicha calidad en los términos de la normativa citada, por lo que el actuar de la entidad edilicia se ajustaba a derecho.
Con ello, el máximo Tribunal se pronunció por primera vez sobre la materia y se alineó al criterio sostenido por la Contraloría General de la República (en lo sucesivo “CGR”) desde su Dictamen Nº 27.945, de 2017. Lo anterior no es menor, ya que el ejercicio de esta prerrogativa está directamente vinculado a ciertos bienes jurídicos importantes dentro del procedimiento, como son el principio de contradictoriedad y el derecho a la defensa, garantías del debido proceso administrativo (CGR Dictamen Nº 4.473, de 2017). Por lo demás, es un derecho de gran relevancia práctica, pues difícilmente podemos imaginar algún procedimiento en el que los interesados o sus representantes no quieran tener acceso a los antecedentes relacionados y que sirvan para fundar sus pretensiones, cuando se encuentren en poder del órgano requerido y rolen en el expediente en cuestión.
Sin embargo, a pesar de estos avances jurisprudenciales, en los hechos ambos estatutos suelen confundirse por parte de ciertos funcionarios púbicos, quienes insisten en concentrar todas las solicitudes de antecedentes en las plataformas web de transparencia que administran las diversas entidades estatales reguladas por la LAIP. Ello no solo es ilegal, sino que también es perjudicial para los interesados en un procedimiento administrativo en tramitación.
En efecto, esta práctica es ilegal, no solo por el tenor de ambas leyes, sino que también porque una y otra regulan situaciones diversas, con propósitos igualmente distintos. A su respecto, el Consejo para la Transparencia (en lo sucesivo “CPLT”) ya había advertido con anterioridad que esta dualidad de los estatutos responde a dos razones: la primera tiene relación con que la regulación contenida en la LBPA cede en resguardo de intereses particulares de los intervinientes en el procedimiento administrativo, mientras que el resto de administrados, sujetos a la LAIP, solo pueden fundar sus pretensiones de acceso al expediente en el interés general que reviste el control de la actividad de la administración del Estado; y la segunda es que, con esta distinción, se pretende cautelar los principios de eficiencia y celeridad, ya que precisamente al excluir al resto de los particulares como titulares del derecho en estudio, se está intentando optimizar el cumplimiento de las funciones del órgano requerido encargado de la tramitación del procedimiento en cuestión.[1]
Pero además, dicha práctica es perjudicial para el interesado, ya que con la aplicación de la LAIP se les somete a exigencias absurdas que menoscaban el ejercicio de sus prerrogativas garantizadas en dicha calidad por la LBPA. En síntesis, podemos agrupar tales exigencias en los siguientes puntos:
1) La cuestión del plazo: Por aplicación de la LAIP, los interesados tendrían que cargar con el plazo de veinte días hábiles que previene dicha normativa para la resolución de sus solicitudes de documentos (Art. 14 LAIP), lo que en los hechos se traduce en un mes calendario, ya que para su cómputo se entiende que son inhábiles los días sábados, domingos y festivos (Art. 25 LBPA). En ese sentido, este término resulta totalmente injustificado para responder a las solicitudes formuladas por los interesados, ya que:
Constituye un obstáculo en el ejercicio de su derecho para acceder al expediente administrativo, en circunstancias que la LBPA no contempla plazo alguno para ello;
Le resta oportunidad a este derecho, porque la solicitud de copias autorizadas no suspende la tramitación del procedimiento principal (Art. 9º inc. 4º LBPA). Por ello, muchas veces sucede que cuando finalmente se obtienen los antecedentes de interés, ya se ha dictado el acto administrativo terminal sin que el destinatario haya podido defender su posición durante la tramitación del asunto; y
Finalmente, este plazo no es coherente con el principio de contradictoriedad, ya que constituye una traba para el acceso oportuno a los documentos que se encuentran en poder de la Administración y que pueden servir de base o fundamento para la pretensión del interesado. De esta forma, se privilegia la posición del órgano administrativo en desmedro de los particulares, en circunstancias que la misma CGR ha dictaminado que: “en su calidad de interesados, deben encontrarse en un plano de igualdad ante la Administración para el ejercicio de sus derechos (…)” (CGR Dictamen Nº 36.234, de 2007).
En cambio, aplicándose la LBPA se reducen en gran medida las barreras temporales con las que se debe lidiar en el caso anterior. En efecto, si bien esta ley no contempla expresamente un procedimiento o plazo para su ejercicio, en la práctica se suele hacer mediante correos electrónicos entre el particular interesado y el funcionario encargado del procedimiento, remitiéndose copia digital de dichos documentos, o en su defecto, haciéndose entrega de ellos presencialmente en las dependencias del Servicio. Con ello, sumado a que la CGR ha dictaminado que en esta materia la autoridad debe obrar con atención a los principios de celeridad, economía procedimental y no formalización (CGR Dictamen Nº 27.945, de 2017), se favorece la situación del interesado y le permite acceder directa y oportunamente al expediente administrativo para obtener las copias de los documentos que estime necesarios, asegurando así la vigencia del principio de contradictoriedad.
2) La cuestión del control: De aplicarse la LAIP, el órgano competente para fiscalizar y proteger el derecho a obtener copia autorizada de los documentos sería el CPLT y no la CGR, sea que la solicitud se haya fundado en la calidad de interesado o como tercero extraño al procedimiento (CGR Dictamen Nº 1.193, de 2015). Lo anterior no es menor, ya que este control se traduce en otro procedimiento que puede extenderse hasta por treinta días hábiles administrativos (amparo por denegación de información), durante el cual tampoco se suspende la tramitación del asunto principal, pudiendo perder, al igual que en el caso anterior, oportunidad y eficacia su pretensión.
Al contrario, aplicándose la LBPA, la CGR tiene competencia directa para controlar la legalidad de las respuestas a estas solicitudes, tal como lo ha hecho desde el año 2017 (v.gr.: CGR Dictamen Nº 3.055, de 2020, CGR Dictamen Nº 30.016, de 2018, entre otros), y no el CPLT, precisamente porque se trata de una materia distinta a la regulada en la LAIP. Ahora bien, ello es sin perjuicio a los mecanismos de control que internamente se pueden hacer valer durante la tramitación del procedimiento. En efecto, dado a que no existe un plazo específico para dar respuesta a estas solicitudes, puede ocurrir que se remitan los antecedentes una vez finalizada la tramitación del asunto principal, sea por su mala gestión o por el retardo injustificado del órgano requerido (p.ej. pidiendo que se formule la petición a través del procedimiento previsto en la LAIP). En estos casos, el interesado siempre podrá solicitar la invalidación del procedimiento por haberse sustanciado con infracción a las garantías que la misma LBPA asegura a su favor (Art. 10, 17 y 53 LBPA),[2] como también denunciar y perseguir disciplinariamente al funcionario que no haya respetado la jurisprudencia administrativa ya citada (vid. CGR Dictamen Nº 42.257, de 2017).
En síntesis, con esta jurisprudencia, judicial y administrativa, se ha consolidado un criterio por el que los funcionarios ya no pueden exigir a los interesados que ejerzan este derecho a través del procedimiento regulado en la LAIP, sino que deben realizar estas peticiones internamente ante la misma autoridad competente, quien deberá adoptar las medidas necesarias para satisfacer este derecho, en atención a los principios de celeridad, economía procedimental y no formalización. A su vez, con este avance se ha hecho efectivo el principio de contradictoriedad, asegurando el acceso de los interesados a los antecedentes que pueden servir de fundamento a sus pretensiones, posicionándolos en una situación de igualdad frente al órgano tramitador en el ejercicio de sus derechos.
Así las cosas, solo queda esperar que la práctica de la Administración y de todos sus órganos se alinee con la jurisprudencia tantas veces citada, de manera que la juridicidad y la protección de los derechos conquisten otro espacio en las relaciones entre los particulares y el Estado. (Santiago, 9 julio 2020)
[1] Carlos Ruis-Tagle García-Huidobro con I. Municipalidad de San Bernardo, Consejo para la Transparencia, 28 de mayo de 2010 (amparo por denegación de información).
[2] Vid. Cordero Vega, Luis (2015): Lecciones de derecho administrativo (Santiago, Legal Publishing, Chile, primera edición), p.377.