Mantener constitucionalizado al ente emisor y su actual estatuto se ha transformado en uno de los temas relevantes que la propuesta de Constitución Política deberá zanjar en los próximos meses. Poco a poco la Comisión de Sistema de Justicia, Órganos Autónomos de Control y Reforma Constitucional ha ido entregando algunas señales sobre las sensibilidades en torno especialmente a los alcances de la autonomía tanto de los actuales como de los futuros órganos constitucionales, entre ellos el Banco Central de Chile.
En general la autonomía constitucional aleja, en razón de su relevancia, a ciertos órganos del quehacer político. Se espera así que con ella, orgánica y funcionalmente, determinadas entidades trasciendan en el tiempo y cuenten con la suficiente robustez para garantizar la necesaria estabilidad institucional, propia por lo demás de todo Estado de Derecho.
Ello justifica, asimismo, su adscripción orgánica a determinadas leyes con quórum diferenciado, de tal manera que si lo que se busca es permear el paso del tiempo, no parece sensato entregar su regulación a una ley de quórum simple:
“Llámense leyes pétreas a las declaraciones de voluntad soberana, en palabras del artículo 1° del Código Civil, que gozan de estabilidad en el tiempo, por estar blindadas en su aprobación, modificación y derogación  por altos quórums legislativos”[1]
Entonces, si el Constituyente ha decidido que un órgano es constitucionalizable, una vez discutido su contenido y organización, sólo resta sustraerlo de la coyuntura política.
Esta premisa –y aunque suene a lugar común– cuenta con una significativa historia en nuestro país.
Y así, cuando allá por 1925 Edwin Kemmerer –The Money Dr., como se le conocía en la época– y su Comisión fueron convocados, el estado del sistema bancario chileno se caracterizaba por una total disgregación en ausencia de un ente rector. Políticas sectoriales centradas en la banca privada habían demostrado su ineficiencia para alcanzar un equilibrio macroeconómico que sustentara el crecimiento del país.
Lo que vino después es historia conocida: hasta antes de la Constitución Política de 1980, al menos cuatro estatutos distintos se hicieron cargo de una regulación que durante su casi primer medio siglo de existencia estuvo marcada por la instrumentalización de gobiernos de todos los sectores políticos que vieron en el Banco Central una forma de financiar a corto plazo la política fiscal. Algo que se transformó en un mal endémico que generó desequilibrios imposibles de sobrellevar por el país, poniendo en riesgo la propia estabilidad política y social que las autoridades de entonces pretendían resguardar a través de un gasto público expansivo.
La inflación institucionalizada fue un verdadero estigma de la economía chilena, e independientemente quién sea el historiador que analice estos hechos, no hay disidencia en este punto:
“Como un indicador visible de todos estos desequilibrios, durante la segunda presidencia de Ibáñez la inflación alcanzó cifras superiores al 50% anual, las más elevadas que el país conoció hasta el gobierno de la Unidad Popular. El clima de incertidumbre que estos fenómenos introdujeron se tradujo en una tasa de ahorro interno e inversión demasiado baja como para mantener el dinamismo de la economía, y poder dar el salto hacia niveles superiores de formación de capital”[2].
La real autonomía del Banco Central.
El Banco Central es un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, cuya composición, organización, funciones y atribuciones están determinadas por su Ley Orgánica Constitucional N° 18.840 del año 1989 (LOCBC), conforme lo dispone el artículo 108 de la Constitución Política. Su administración superior corresponde a un Consejo formado por 5 miembros designados por el Presidente de la República, previo acuerdo del Senado.
Si bien es efectivo que el sostén de su autonomía está representado por la prohibición generalizada a rango constitucional para adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas[3], como, de igual modo, financiar gasto público o préstamo con créditos directos o indirectos del Banco Central[4], existe consenso en que la real autonomía está constituida por la facultad normativa que la ley 18.840 le reconoce en cumplimiento del mandato constitucional.
La LOCBC, al establecer el objeto del Banco, señala en su artículo 3° que velará por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos.
Y en cuanto a sus atribuciones, agrega el inciso 2°:
“Las atribuciones del Banco, para estos efectos, serán la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales, como, asimismo, la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales”.
Conviene detenerse en esta atribución.
La potestad reglamentaria del Banco Central se encuentra reconocida a rango constitucional, y adquiere materialidad jurídica a través de la dictación de acuerdos sobre las materias que singulariza el citado artículo 3° de la LOCBC. Este tipo de acuerdos representan, en alguna forma, la real autonomía que el ordenamiento jurídico ha reconocido al Banco Central.
Se ha señalado al respecto:
“Los acuerdos del Banco Central de Chile tienen reconocimiento constitucional, emanan de un ente autónomo de rango constitucional y son soberanos en materias monetarias, cambiarias y de pagos internos o externos (art. 3º Ley 18.840), las que a su vez son parte sustantiva del Orden Público Económico. No obstante, los acuerdos no son formalmente leyes, porque no se han sometido al proceso constitucional de formación de la ley, sin perjuicio de no serlo en razón de las materias que eventualmente regulen. Al mismo tiempo, los acuerdos no pertenecen a la potestad reglamentaria presidencial, ni autónoma ni de ejecución, a pesar de la tutela indirecta que sí tiene el Presidente de la República sobre el Banco Central…”[5]
En razón de lo expuesto, existe una nítida distinción entre las facultades, típicamente reglamentarias que sustentan los acuerdos del Banco Central y aquellas comprendidas entre las potestades reconocidas al legislador patrio:
“Los acuerdos del Banco son, en definitiva, el ejercicio material de la potestad normativa que le cabe como ente constitucional autónomo, y deben subordinarse a la ley. La ley puede ampliar o restringir las atribuciones del Banco, mediante modificaciones a su propia ley orgánica, con el quórum requerido constitucionalmente. No obstante, y como contrapartida, al legislador le está vedado ejercer por ley las funciones propias del Banco Central, o atribuirlas a otros órganos, por cuanto la autonomía constitucional del Banco se expresa también respecto del legislativo en este aspecto…”[6].
Tampoco cabe confusión entre las facultades del Banco Central y aquellas que se reconocen al Poder Ejecutivo. Al respecto, la sentencia del Tribunal Constitucional que controló la constitucionalidad del proyecto de ley orgánica constitucional estableció, a propósito del Gobierno y Administración del Estado reconocidos al Presidente de la República, que:
“…tal facultad debe necesariamente ejercerse dentro del marco que la Constitución y las leyes dictadas conforme a ella estatuye y con las limitaciones que establece; y que por lo mismo, en ningún caso, puede comprender a los organismos autónomos que contempla la Constitución, como a la Contraloría General de la República, el Banco Central, y las Municipalidades”[7].
Por lo tanto, estamos en presencia de una atribución que define la autonomía del Banco Central, no obstante su subordinación a la norma legal[8] y a su exclusión de las potestades del Poder Ejecutivo:
i) En el primer caso, los acuerdos se someten a los postulados de la ley, respetando empero esta última la autonomía que por mandato constitucional se reconoce al Banco Central;
ii) Y en cuanto al segundo, la autonomía significa su exclusión de las facultades presidenciales relativas al Gobierno y Administración del Estado, sin perjuicio de la necesaria coordinación que exige la LOCBC[9].
Algunas ideas para finalizar.
En un momento tan crucial para el país en donde se discute una reorganización institucional a partir de un nuevo Código Político, resulta fundamental develar el papel desempeñado en la sociedad chilena por diversos órganos que han contribuido objetivamente a mantener una estabilidad indispensable para el desenvolvimiento de la economía. Un organismo como el Banco Central, eminentemente técnico, debiera conservar esta fisonomía disminuyéndose al mínimo herramientas que permitan al poder político interferir en su funcionamiento.
Una mayoría transitoria en el Congreso Nacional o una agencia que fiscalice su actuar, no cabe duda desnaturalizarían la elemental sustracción del quehacer político del instituto emisor y provocarían –es cosa de revisar el pasado– la evidente preocupación por no volver a caer en los mismos errores que creíamos superados (Santiago, 3 enero 2022)
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[1] Pantoja Bauzá, Rolando. Tratado de Derecho Administrativo. Derecho y Administración del Estado. Tomo I. Editorial Abeledo Perrot. Pág. 125.
[2] Salazar Gabriel; Pinto, Julio. Historia contemporánea de Chile. Volumen III. La economía: mercados, empresarios y trabajadores. LOM Ediciones. Primera edición: octubre del 2002. Pág. 42.
[3] La excepción se introdujo a la Carta Fundamental a propósito de la pandemia (Art. 109, inc. 2°), mediante la ley de reforma constitucional 21.253:
“Sin perjuicio de lo anterior, en situaciones excepcionales y transitorias, en las que así lo requiera la preservación del normal funcionamiento de los pagos internos y externos, el Banco Central podrá comprar durante un período determinado y vender, en el mercado secundario abierto, instrumentos de deuda emitidos por el Fisco, de conformidad a lo establecido en su ley orgánica constitucional”.
[4] Salvo que opere la sobradamente conocida excepción en caso de guerra o peligro de ella, calificada por el Consejo de Seguridad Nacional.
[5] Fermandois, Arturo. Naturaleza jurídica de los acuerdos del Banco Central de chile y su conflicto con la Ley de Quiebras. En Revista Chilena de Derecho, Vol. 22 N° 3. Pág. 386.
[6] Ibíd. Pág. 387.
[7] Tribunal Constitucional de Chile, sentencia causa Rol N° 78, de 20 de septiembre de 1989, considerando vigésimo cuarto.
[8] Prueba de esta sujeción a la norma legal, es el recurso de ilegalidad que regula el artículo 69 y siguientes de la ley 18.840, respecto de los acuerdos, reglamentos, resoluciones, órdenes o instrucciones que el Banco Central dicte en ejercicio de las facultades establecidas en los artículos 34, 35, 36, 58, 61 y, en el párrafo octavo del Título III de la LOCBC.
[9] La autonomía constitucionalizada supone sustraer al órgano de la vorágine política, lo cual no es de ninguna manera incompatible con la existencia de mecanismos que permitan hacer efectiva la responsabilidad ministerial de sus consejeros, pero no la política, como lo sería a través de una acusación constitucional. La LOCBC contempla los procedimientos de acusación, destitución y remoción (Arts. 15, 16 y 17, respectivamente), en los que, directa o indirectamente, se le reconoce legitimidad activa al Presidente de la República, al Senado y a los consejeros del Banco Central. Sólo antecedentes técnicos pueden esgrimirse para dar curso a estos mecanismos y nada aconseja que ello se modifique.