En fecha 18 de enero de 2019 el profesor de derecho administrativo de la Universidad de Chile, Cristian Román Cordero, publicó en Diario Constitucional una interesante columna relativa a la sentencia pronunciada por el Tribunal Constitucional en causa Rol N° 3.853 (Véase relacionado). Dado la actualidad de la temática y la crítica en ella contenida, es que me pareció necesario realizar un breve comentario.
I.- Puntos de acuerdo -con matices-:
a) Comparto con el profesor Román Cordero el hecho público y notorio consistente en que durante los últimos años hemos vivenciado un fenómeno que se ha traducido en la creciente aplicación de las nomas del Código del Trabajo al ámbito de la función pública. No obstante, aquello que se ha denominado como “Laboralización de la función pública”, responde, más que a la aplicación directa de alguna regulación laboral por disposición legal expresa –una de las causas que identifica el autor-, a los importantes y relativamente recientes cambios jurisprudenciales que se han producido en la materia, los cuales fundado en lo prescrito en el inciso 3° del artículo 1° del Código del Trabajo, han ampliado –indiscriminadamente- la aplicación de la normativa laboral común a los funcionarios públicos.
b) Coincidimos también con el profesor referido, en que en lo relativo a la aplicación del Código del Trabajo a los funcionarios públicos y el ejercicio por éstos de la acción de tutela de derechos fundamentales y, consecuentemente, sobre la competencia de los tribunales del trabajo para conocer y resolverla, existen distintas interpretaciones sostenidas en sentencias firmes emanadas de tribunales superiores de justicia –Cortes de Apelaciones-. No obstante, no es posible desconocer que desde la sentencia definitiva pronunciada en causa caratulada “Bussenius Cornejo, Pablo con Central Nacional de Abastecimientos”, Rol N° 10.972-2013, nuestra Corte Suprema ha sido consistente al sustentar la competencia de los tribunales laborales para conocer de ellas y la aplicabilidad de dicha acción en el ámbito del empleo público. Contrariamente, con anterioridad, nuestra Corte Suprema había venido sentenciando que “los juzgados laborales son incompetentes absolutamente, en razón de la materia, para conocer de una demanda de tutela de derechos laborales fundamentales incoada por una funcionaria pública…” –Véase a modo ejemplar, Rol Nº 12.712-2011-.
c) Convengo con el autor de la columna, en que a partir de la sentencia de nuestro Tribunal Constitucional recaída en la causa Rol N° 3.853 se producirá una verdadera “avalancha” de requerimientos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, ya que abre una puerta que hasta ahora parecía firmemente cerrada. Sin perjuicio de ello, es también efectivo que debe esperarse la resolución de los próximos requerimientos de inaplicabilidad análogos en tramitación y los que se presenten en lo sucesivo, para determinar qué ocurrirá en el futuro con el criterio de nuestra Justicia Constitucional, considerando que el acuerdo de la sentencia aludida fue adoptado por nueve miembros –no contando con integración completa-, con la diferencia de tan solo un voto -cinco votos a favor y cuatro en contra- y que en la actualidad el Tribunal Constitucional cuenta con dos nuevos Ministros, tal y como es precisado por el profesor Román.
II.- Puntos de desacuerdo:
a) Fuera de la crítica que plantea el profesor Román, la sentencia definitiva pronunciada por el Tribunal Constitucional en la causa Rol N° 3.853, desde el punto de vista argumentativo, es correcta. Es más, lamento que no se incorporaran mayores y contundentes fundamentos ya vertidos por nuestra Justicia Constitucional unánimemente, que hubieren dado mayor peso a la decisión adoptada, como por ejemplo, aquellos contenidos en el fallo pronunciado en causa Rol N° 2.926 –pese a que en aquella oportunidad el requerimiento de inaplicabilidad fue rechazado por otra consideración- (Véase trabajo anterior de quien escribe, Cárcamo Righetti, Alejandro. “La Acción de Tutela de Derechos Fundamentales y su aplicación en el sector público, a propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional Rol Nº 2926-15”, en Gaceta Jurídica, N° 449, Noviembre, versión digital-). Bajo ese razonamiento –del cual no se hizo cargo la Corte Suprema en fallos posteriores-, la inconstitucionalidad de la aplicación del inciso tercero del artículo 1° en concordancia con el artículo 485, ambos del Código del Trabajo, en el ámbito del empleo público, nos parece evidente.
b) Entiendo en todo caso, que lo cuestionado por el autor de la columna en comento, no es la argumentación contenida en la sentencia, sino que el mecanismo procesal invocado como gestión judicial pendiente por la requirente, al señalar: “…al acoger este requerimiento de inaplicabilidad respecto de un recurso de unificación de jurisprudencia (artículos 483 y siguientes del Código del Trabajo), y más aún atendidas las singularidades del específico recurso que constituyó su gestión pendiente, ha excedido los límites que la Constitución le precisa para el ejercicio de la atribución en cuya virtud declara la inaplicabilidad de preceptos legales, conforme a lo previsto en su artículo 93, Nº 6”. Es decir, lo cuestionado no es sustantivo sino que formal, lo que se reafirma al sostener que “…al acoger este requerimiento de inaplicabilidad respecto de un recurso de unificación de jurisprudencia, el TC ha excedido los límites que la Constitución le precisa para el ejercicio de la atribución en cuya virtud declara la inaplicabilidad de preceptos legales”.
Desde esta perspectiva, lo objetado parece ser el que el Tribunal Constitucional haya declarado inaplicables por inconstitucionalidad los preceptos legales señalados, siendo que la gestión judicial pendiente, era un recurso de unificación de jurisprudencia, desconociéndose el carácter de control concreto que reviste la acción del artículo 93 N° 6 de la Constitución Política de la República, por cuanto –como se señala en la columna- “…no se advierte un caso concreto cuyas singularidades puedan incidir en que los preceptos legales impugnados, en tanto sean aplicados a él, produzcan o no efectos contrarios a la Constitución. Esto por cuanto a través de este recurso la CS resuelve en función de las interpretaciones contradictorias de la ley laboral sostenidas en una o más sentencias firmes emanadas de tribunales superiores de justicia, o sea, se pronuncia sobre la legalidad en abstracto”.
No obstante ello, reconociendo que el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es un control concreto de constitucionalidad, y que por tanto, su conocimiento y resolución no puede desligarse de los extremos fácticos del caso sometido al tribunal respectivo, cabe señalar que la Constitución Política de la República solo precisa que al Tribunal Constitucional corresponde resolver la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución, no pareciéndonos ajustado a nuestro ordenamiento jurídico constitucional, limitar o restringir el alcance del requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, más allá de lo prescrito por ella.
Si bien es cierto el recurso de unificación de jurisprudencia es un recurso de derecho estricto, no es posible negar que éste se interpone dentro de un proceso laboral, donde cada una de sus etapas se encuentran estrechamente ligadas, y lo que se resuelva en cada una de ellas, y especialmente, ante la Corte Suprema, tendrá directa influencia en el resultado final del litigio. De este modo, más allá de la lógica formal implacable aplicada en el análisis por el profesor en comento, no es menos cierto que ella contrasta con los efectos reales que dicho medio de impugnación tendrá en la suerte de la causa en que incide.
Así, la Corte Suprema al resolver un recurso de unificación de jurisprudencia, un recurso de casación o un recurso de nulidad –todos recursos de derecho estricto-, no ejerce una función consultiva de mera uniformidad del derecho totalmente abstracta –que por lo demás, legalmente no posee-, sino que se trata del ejercicio de una función jurisdiccional que considera, aunque sea de manera indirecta o mediata, los hechos fijados por el tribunal inferior en el caso concreto en el cual sí tendrá aplicación el precepto legal requerido de inaplicabilidad.
c) En apoyo a su crítica, el autor señala que “…en el específico recurso de unificación de jurisprudencia que constituye la gestión pendiente invocada, las interpretaciones contradictorias de los tribunales superiores de justicia se refieren a si el Código del Trabajo aplica o no supletoriamente respecto de los funcionarios públicos, de suerte tal que éstos puedan ejercer la acción de tutela de derechos fundamentales de los trabajadores en contra de la Administración y, consecuentemente, si los tribunales laborales son o no competentes para conocer y resolverla. Y tales interpretaciones son dos: la interpretación positiva (sí) y la interpretación negativa (no)”.
Agrega que, “de esta forma, cuando la sentencia del TC en comento declara inaplicables tales preceptos legales respecto del recurso de unificación de jurisprudencia que constituye la gestión pendiente (preceptos legales que son el fundamento normativo de una de las dos interpretaciones contradictorias, la interpretación positiva), produce como efecto el excluirlos del plexo normativo conforme al cual la CS deberá resolver este recurso, razón por la cual ésta, en principio, no podrá hacerlo a favor de la interpretación positiva, sino que, por descarte…, a favor de la interpretación negativa” (énfasis añadido). Ello implicaría a juicio del columnista, que el Tribunal Constitucional, por este medio, estaría resolviendo indirectamente el recurso de unificación de jurisprudencia, invadiendo competencias de la Corte Suprema, desnaturalizando de paso, el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, ya que a través de él se estaría resolviendo un conflicto de mera legalidad.
No obstante, el profesor Román, pese a postular que “…en principio la Corte Suprema no podrá fallar a favor de la interpretación positiva, sino que, por descarte…, a favor de la interpretación negativa” –siendo en ese escenario el Tribunal Constitucional quien indirectamente estaría resolviendo el recurso de unificación de jurisprudencia-, luego relativiza su aseveración, reconociendo que, “con todo, siendo muy relevante en la sentencia de unificación de jurisprudencia sus argumentos (por su efecto de unificación blanda), la CS al respecto bien podría adoptar diversas posiciones, desde reiterar en la parte considerativa los fundamentos contenidos en la sentencia del TC, haciéndolos suyos (en cuyo caso la deslaboralización sería patente), hasta criticar derechamente los fundamentos de dicha sentencia y, a la vez, exponer sus fundamentos a favor de la interpretación positiva, si fuera el caso (aun cuando deba resolver a favor de la interpretación negativa, conforme se ha indicado), existiendo entremedio muchas posibles variantes. Lo anterior, por cierto, es sin perjuicio de que la CS bien puede dictar sentencia a favor de la interpretación positiva, no obstante la sentencia del TC, siempre y cuando pueda fundarla en preceptos legales distintos a los que fueron inaplicados por aquélla y/o en principios generales del Derecho, especialmente del Derecho del Trabajo, como, por ejemplo, el in dubio pro operario…” (énfasis y subrayado añadido), con lo cual asume abiertamente que el conflicto de mera legalidad, pese al pronunciamiento del Tribunal Constitucional, sigue estando exclusivamente bajo la órbita de competencia de la Corte Suprema.
d) Finalmente, se estima por el autor que era de esperar que el Tribunal Constitucional, al resolver el requerimiento de inaplicabilidad en la especie, se hubiere autolimitado en el ejercicio de su atribución para resolver sobre la inaplicabilidad de preceptos legales, entre otras razones, por “deferencia al juzgador”. No obstante, en esa petición de deferencia, se olvida que es nuestra Corte Suprema, la que resolviendo como lo ha venido haciendo, es quien ha sobrepasado sus atribuciones jurisdiccionales, infringiendo disposiciones constitucionales expresas e invadiendo las competencias del legislador –“deferencia al legislador”-, al intentar aplicar indiscriminadamente la normativa laboral común, en el ámbito estatutario de derecho público, regímenes jurídicos diversos que nuestra Constitución Política distingue palmariamente, como muy certeramente es identificado por nuestra Justicia Constitucional en la causa Rol N° 2.926.
III.- A modo de conclusión:
Finalmente y en primer término, nos parece que la competencia de los tribunales del trabajo para conocer de acciones deducidas contra la Administración del Estado, así como –en específico- la aplicabilidad de la acción de tutela de derechos fundamentales en el ámbito público, es una cuestión que debe ser resuelta expresa e inequívocamente por vía legislativa –como se está actualmente intentando, véase Boletines 12364-13 y 12365-13-, puesto que no corresponde a los tribunales de justicia extender dicha aplicación, dado que el asunto requiere de una debida deliberación democrática.
En segundo lugar, es también de esperar un mayor y mejor diálogo entre la jurisprudencia emanada de la Corte Suprema y aquella emanada del Tribunal Constitucional, ya que pese a los contundentes argumentos constitucionales ya vertidos en la sentencia pronunciada en causa Rol N° 2.926 –pese a que en ese entonces el requerimiento fue rechazado, precisamente por tratarse de un recurso de unificación de jurisprudencia-, nuestra Corte Suprema hizo caso omiso a los cuestionamientos de constitucionalidad de la interpretación hasta ahora sustentada, no haciéndose cargo en los pronunciamientos posteriores de los mismos. (Santiago, 25 enero 2019)