La reforma constitucional introducida por la ley N° 20.870 (Diario Oficial 16.11.2015), que modificó los artículos 60 y 125 de la Constitución Política de la República incorporó al estatuto parlamentario y de otras autoridades electas -alcaldes, concejales y consejeros regionales-, una nueva causal de cesación en el cargo y dos prohibiciones que operan como consecuencia de aquélla[1].
La causal de cesación, que se agrega al catálogo de infracciones en que eventualmente pueden incurrir los parlamentarios y las otras autoridades aludidas, está constituida por la infracción grave a las normas sobre transparencia, límites y control del gasto electoral y produce sus efectos de pleno derecho, desde que se declara por sentencia firme del Tribunal Calificador de Elecciones (TRICEL)[2]. Esa infracción, de manera similar a otras causales de cesación, da origen a dos prohibiciones o inhabilidades, pues quienes incurran en esas irregularidades no podrán optar a ninguna función o empleo público, por el término de 3 años, ni podrán ser candidatos a cargos de elección popular, en los dos actos electorales inmediatamente siguientes a la cesación[3].
La norma legal que regula dicha causal, está contenida en el artículo 28 bis a la ley N°19.884, sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral[4], de acuerdo con el cual se considerarán infracciones graves a esas normas: a) Haber sobrepasado en un veinticinco por ciento el límite al gasto electoral permitido por esa ley, siempre que dicho porcentaje sea superior a cien unidades de fomento y b) Resultar condenado por los delitos previstos en los incisos primero, segundo y cuarto del artículo 27 bis y del artículo 27 ter de la misma ley y en el inciso primero del artículo 137 de la ley Nº 18.700. De acuerdo al mismo artículo 28 bis, cuando el Consejo Directivo del Servicio Electoral determine que se ha verificado una infracción grave, remitirá su resolución y antecedentes al TRICEL para los efectos previstos en los artículos 60 y 125 de la Constitución Política de la República. Lo mismo hará con las sentencias condenatorias firmes y ejecutoriadas.
Actualmente, la competencia para conocer de la infracción a las normas que conforman el Estatuto parlamentario está distribuida entre diversos órganos de rango constitucional: el Consejo Directivo del Servicio Electoral y, en caso de reclamación, el TRICEL (requisitos de elegibilidad o inhabilidades absolutas e inhabilidades relativas)[5]; el Tribunal Constitucional (inhabilidades, incompatibilidades y causales de cesación) y el TRICEL (causal de cesación por infracción grave a las normas sobre gasto electoral); sin perjuicio de las que corresponde conocer al Senado y a la Cámara de Diputados, en el caso de quienes son designados por la vía del mecanismo previsto para proveer las vacantes de cargos parlamentarios[6].
La reforma en comento entrega el conocimiento y declaración de la infracción a las normas sobre transparencia y gasto electoral al TRICEL, lo que es excepcional en el caso de los parlamentarios, pues las otras causales de cesación son conocidas por el Tribunal Constitucional. Esta situación difiere también de la de las otras autoridades electas, a quienes puede aplicarse la misma causal de cesación (alcaldes, concejales y consejeros regionales), pues respecto de éstos, el conocimiento de la infracción de sus normas estatutarias está entregado, en primera instancia, a los Tribunales Electorales Regionales (TER) y, en segunda instancia, al TRICEL, es decir, siempre a la jurisdicción electoral.
A propósito de esta reforma constitucional y dado que estamos en tiempos de revisión de los contenidos de la Constitución, parece oportuno plantearse si resulta conveniente mantener el sistema actual, en el que diversos órganos constitucionales conocen de la infracción a las normas del estatuto parlamentario, o si, por el contrario, debe haber una redistribución de competencias y el conocimiento de todas o de la mayoría de ellas, debería concentrarse en un solo órgano. En éste último caso, la interrogante a dilucidar es si el órgano más idóneo es el Tribunal Calificador de Elecciones o el Tribunal Constitucional.
El órgano en que actualmente está radicado el conocimiento de la infracción de la mayoría de las normas del estatuto parlamentario es el Tribunal Constitucional[7]. Sin embargo, hay varias razones que pueden esgrimirse hoy, para sostener que resulta más conveniente, por razones de unidad y uniformidad de jurisprudencia y de equilibrio de poderes que el conocimiento y resolución de todos los asuntos relacionados con la infracción de normas estatutarias -constitucionales o legales- por parte de las autoridades electas, esté radicado en el TRICEL y, en su caso, en los tribunales electorales regionales (TER)[8].
Resultaría más conveniente que el mismo órgano que conoce del escrutinio general y la calificación de las elecciones de esas autoridades, de las reclamaciones a que hubiere lugar, así como de la proclamación de quienes resulten electos, tuviese también competencia para conocer de la infracción a las normas estatutarias por parte de las autoridades electas. Es perfectamente factible que la facultad de conocer de las inhabilidades, incompatibilidades y causales de cesación de parlamentarios -artículo 93 N° 14-, así como la de pronunciarse sobre la inhabilidad para desempeñar el cargo por enfermedad grave y su dimisión (art. 93 N° 1) sean conocidas por el TRICEL, junto con la nueva causal de cesación. De esta manera, los TER y el TRICEL conocerían del contencioso electoral –relacionado con la regularidad de las elecciones- y del cumplimiento de las normas que contemplan obligaciones de las autoridades electas.
Esa fórmula, además, fortalecería a los órganos que ejercen la justicia electoral, una de las propuestas contenidas en el Informe de la Comisión Engel[9]. Podríamos ir más allá incluso, restituyendo al TRICEL la facultad que tuvo bajo la vigencia de la Constitución de 1925, esto es, la de dictar normas generales sobre la aplicación e interpretación de las leyes electorales de la República, dentro de las cuales también se consideraban las disposiciones electorales contenidas en la Constitución[10].
Una modificación como la que se propone, se ajustaría a nuestra evolución constitucional. Como dice Jesús Orozco, los diversos sistemas de justicia electoral, son el resultado de “la propia evolución histórica y de la tradición jurídica de cada país, así como de los específicos reclamos sociales y eventuales acuerdos entre las distintas fuerzas políticas involucradas en un momento dado, por lo que difícilmente se pueden extraer fórmulas susceptibles de exportación a contextos históricos y políticos diferentes”[11]. Y, en el nuestro, desde hace varias décadas que se han ido aumentado las funciones y atribuciones tanto del TRICEL como de los tribunales electorales regionales, otorgándoles el conocimiento de las infracciones estatutarias de las distintas autoridades electas. En efecto, diversas leyes han ido asignando a los TER competencia para conocer y resolver, en primera instancia, y al TRICEL, en segunda instancia, las reclamaciones relacionadas con las causales de cesación de los alcaldes (art. 60 de la ley N° 18.695); los concejales (arts. 60, inciso quinto, 76 y 77 de la ley N° 18.695); y los consejeros regionales (arts. 40 y 41 de la ley N° 19.175), por lo que cuentan con experiencia y jurisprudencia sobre la materia.
En el Derecho comparado, el conocimiento y resolución de la infracción a las normas del estatuto parlamentario no son materias propias de los tribunales constitucionales y cuando tienen asignadas dichas funciones, es porque no existe una jurisdicción especializada en materias electorales[12]. No está de más recordar que la competencia que actualmente tiene nuestro Tribunal Constitucional, para conocer de esta materia, obedece a una razón histórica. Ella se le encomendó en la Constitución de 1980, considerando que bajo la vigencia de la Constitución de 1925, cuando estaban entregados a la cámara a que pertenecía el parlamentario, se resolvía con un criterio político[13].
Entonces, existiendo una jurisdicción electoral específica, que conoce y se pronuncia sobre la infracción a las normas estatuarias por parte de varias autoridades electas, no se advierte cuál es la razón que justifica que el conocimiento de algunas de ellas, las que afecten a los parlamentarios, estén entregadas a un tribunal distinto, el TC, y que sólo una causal de cesación – la incorporada por la reforma constitucional en comento- esté entregada a un tribunal, y el resto a otro, como ocurre hoy. (Santiago, 11 julio 2016)
[1] El mensaje no se refería a los parlamentarios (Boletín N° 10000-07), que fueron incluidos al refundirse con la moción presentada por los senadores Allende, Pérez San Martín, Harboe, Montes y Quinteros (Boletín N° 9860-07).
[2] La autoridad legitimada para efectuar el requerimiento ante el TRICEL es el Consejo Directivo del Servicio Electoral. En las demás causales de cesación, pueden requerir la intervención del Tribunal Constitucional, el Presidente de la República o no menos de 10 parlamentarios en ejercicio.
[3] Se trata de un sanción dispuesta directamente por la Constitución y similar a la contemplada, por dos años, en el inciso 6° del artículo 60; por 5 años, en el art. 19 N°15, inciso séptimo; y por 15 años, en el artículo 9, inciso segundo, todas prohibiciones que representan, en la expresión de Alejandro Silva Bascuñán, “sanciones cívicas”. SILVA BASCUÑAN, ALEJANDRO, Tratado de Derecho Constitucional, Tomo VI, Congreso Nacional, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, segunda edición 2000, p. 336.
[4] Incorporada por la ley N° 20.900 (Diario Oficial 14.04.2016), para el fortalecimiento y transparencia de la democracia.
[5] Art. 17 ley N°18.700.
[6] Art. 51, incisos tercero y siguientes CPR.
[7] Conoce de las inhabilidades, incompatibilidades y causales de cesación de los parlamentarios (arts. 57 a 60, en relación con art. 93 N°s 14 y 15).
[8] Ello no implica desconocer la importancia y los aportes del TC sobre la materia. A la fecha, ha emitido un total de 7 pronunciamientos: Roles N° 165, de 1993; 190, de 1994; 272, de 1998; 452, de 2005; 970, de 2008; 1.357, de 2009 y 2.087, de 2011. Cómo la autora ha opinado anteriormente sobre la materia, ejerce aquí, como dice el profesor Humberto Maturana, un derecho no contemplado por las Naciones Unidas, el derecho a cambiar de opinión. Vid. Emociones y Lenguaje, en Educación y Política, JC Sáez editor, Santiago, 2013, p.79.
[9] En términos amplios propuso fortalecer el TRICEL, en lo que dice relación con sus facultades, recurso y estructura. Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la corrupción, Informe Final, p.82.
[10] Art. 13 de la ley N° 14.852, Ley General de Elecciones. Dictamen del Tribunal Calificador de Elecciones sobre inscripciones en los registros electorales, de 17 de noviembre de 1970 (Diario Oficial de 23.11.1970).
[11] Sin perjuicio de lo cual, agrega el mismo autor, la aproximación comparativa es útil para captar tendencias y ofrecer elementos de análisis, OROZCO HENRÍQUEZ, J. JESÚS, “Sistemas de Justicia Electoral en el Derecho comparado”, en OROZCO HENRÍQUEZ, J. JESÚS (Coord.), Sistemas de Justicia Electoral: Evaluación y Perspectivas, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación-International Institute for Democracy and Electoral Assistance–Instituto Federal Electoral-UNAM-International Foundation for Electoral System, Proyecto de las Naciones Unidas para el Desarrollo, México, 2001, p. 54.
[12] Es el caso, por ejemplo de la Ley Constitucional Federal de Austria, de 1929 (art. 141, letras a y d). Un ejemplo, en cambio, de jurisdicción electoral que conoce de estas materias lo encontramos en el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, al que corresponde resolver sobre la cancelación o anulación de credenciales de funcionarios municipales de elección popular (arts. 253 a 261 del Código Electoral) y de los miembros de los supremos poderes (artículos 262 a 264 del Código Electoral en relación con artículos 112 y 102 de la Constitución Política de Costa Rica, de 1949).
[13] La competencia del órgano legislativo se suprimió para conferirse a la jurisdicción constitucional. El antecedente de la norma vigente es una indicación presentada por Frei a un proyecto de reforma constitucional, que entregaba la competencia para conocer de las normas del Estatuto Parlamentario al Tribunal Constitucional, pero que no prosperó. BRONFMAN VARGAS, ALAN; DE LA FUENTE HULAUD, FELIPE Y PARADA ESPINOZA, FERNANDO, El Congreso Nacional. Estudio Constitucional, legal y reglamentario, Centro de Estudios y Asistencia Legislativa, Valparaíso, 1993, pp. 95-96.