En el marco de un control preventivo y obligatorio de constitucionalidad, el TC declaró que se ajustan a la Constitución normas contenidas en el proyecto de ley remitido por el Senado que regula el cierre de faenas e instalaciones mineras.
En lo específico, el proyecto de ley dispone que toda empresa minera debe presentar un plan de cierre de faenas mineras elaborado en conformidad con la resolución de calificación ambiental que se pronuncie favorablemente sobre el proyecto minero, cuando correspondiere, de acuerdo con la Ley N°19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
Las empresas mineras que se encuentren sometidas a esta legislación general deberán auditar su plan de cierre cada cinco años, a objeto de certificar la adecuación y cumplimiento del contenido del plan de cierre y de su actualización.
El proyecto de ley dispone que los predios superficiales y las concesiones mineras que comprendan o estén comprendidas por una faena minera estarán afectas al gravamen de permitir la ejecución del plan de cierre, conservándose a su respecto las servidumbres que existan al tiempo de la operación minera y aún más allá. De no existir dichas servidumbres se podrán obtener.
En su sentencia, y luego del detalle de cada uno de los preceptos del proyecto de ley sometido al presente control preventivo, la Magistratura Constitucional indica las normas sobre las cuales no se pronunció por no contener materias propias de ley orgánica constitucional.
Lo anterior, sostiene el TC, se funda en que, a diferencia del criterio de calificación sustentado por el H. Senado, la cantidad de normas enviadas bajo tal calificación permite concluir que el legislador ha entendido que “el cierre de las faenas de la industria extractiva minera” es parte de las “obligaciones” impuestas por las concesiones, las que se regulan de conformidad con la Ley Orgánica Constitucional N° 18.097, sobre Concesiones Mineras. En ese sentido, existe una diferencia conceptual entre una concesión minera y la industria de extracción minera. La primera puede definirse como un “derecho real e inmueble sobre todas las sustancias mineras concesibles, metálicas y no metálicas, cualquiera sea la forma en que naturalmente se presenten, que existen dentro de los límites de ella y que confiere ciertas facultades exclusivas a su titular e implica ciertas obligaciones”. La segunda, el propio proyecto de ley señala que, para sus efectos (los de la ley), es “el conjunto de actividades relacionadas con la exploración, prospección, extracción, explotación, procesamiento, transporte, acopio, transformación, disposición de sustancias minerales, sus productos y subproductos; las sustancias fósiles y depósitos de hidrocarburos líquidos o gaseosos, en las condiciones específicas que se señalan en el Título XII. La industria extractiva minera incluirá el conjunto de obras destinadas a abrir, habilitar, desarrollar, instalar y adosar permanentemente, en su caso, las excavaciones, construcciones, túneles, obras civiles y maquinarias que tengan estrecha relación con las actividades antes señaladas” (artículo 3º, literal i), del proyecto.
Es claro, continúa el fallo, que la segunda dimensión es más amplia y abarca más actividades que las que se derivan de la concesión, las que se interpretan restrictivamente en los términos del artículo 19, numeral 24º, inciso séptimo, de la Carta Fundamental. Lo que debe definir un precepto de carácter orgánico constitucional en esta materia es: la duración, los derechos, las obligaciones, el régimen de amparo y las causales de caducidad en caso de incumplimiento y de simple extinción de las concesiones mineras. Adicionalmente, la naturaleza jurídica del cierre de faenas mineras corresponde a una obligación real de la actividad extractiva minera y no se vincula con las obligaciones cuyo incumplimiento conlleva la caducidad o pérdida de la concesión minera por variadas razones. Por lo mismo, esta obligación de cerrar faenas es independiente de la constitución o extinción de la concesión y opera dentro de una concesión ya otorgada. En tal sentido, es un efecto de la misma y por tanto materia de ley común. Además, y por aplicación de todas las garantías constitucionales del artículo 19 N° 24° a la propiedad minera, el cierre de faenas es una obligación que se deriva de su función social en razón de la salubridad pública y la conservación del patrimonio ambiental. Conforme a ello, todo el cuerpo legal aplica una de las hipótesis del párrafo segundo del artículo 19 N° 8° de la misma Constitución, esto es, que “la ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente.” Por tal razón el artículo 10, letra i), de la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, calificó a los “proyectos de desarrollo minero” como proyectos susceptibles de causar impacto ambiental, debiendo someterse a las reglas del sistema de evaluación de impacto ambiental.
En cuanto a las normas del proyecto de ley que revisten naturaleza de ley orgánica constitucional –artículos 26, inciso primero; 43, inciso segundo; 44, inciso final; 45; 46, inciso tercero– la Magistratura Constitucional destaca que el artículo 26 modifica tácitamente el artículo 8° de la Ley Orgánica Constitucional N° 18.097, sobre Concesiones Mineras; luego, que el artículo 43 entrega la facultad de conocer de la reclamación de las multas al Juzgado de Letras competente. Por su parte, que el artículo 44 otorga a las Cortes de Apelaciones respectivas la atribución de resolver las reclamaciones que se presenten contra las resoluciones del Servicio que rechazaren total o parcialmente la reposición deducida por la empresa minera. Que el artículo 45 indica que la empresa minera o el empresario que estimare que la resolución del Servicio que declare el incumplimiento no se ajusta a la ley o al reglamento podrá reclamar de la misma ante la Corte de Apelaciones correspondiente al emplazamiento físico de la faena. Y que, por último, el artículo 46 prescribe que la respectiva sentencia de la Corte de Apelaciones no será susceptible de recurso alguno.
En suma, arguye la sentencia en relación a las disposiciones que se revisan, se está frente a normas que tienen el carácter de ley orgánica constitucional, en cuanto se otorga una nueva atribución a los tribunales de justicia, en los términos que establece el artículo 77 de la Carta Fundamental, que se ajusta a la Constitución Política.
Sobre el particular, el TC hace presente que, respecto del inciso tercero del artículo 46, conforme al cual en contra de las resoluciones que dicte la Corte de Apelaciones “no procederá recurso alguno”, hubo una especial observación por parte de la Corte Suprema: “los artículos consultados dan cuenta de un nuevo contencioso administrativo, que se establece esta vez para dirimir conflictos entre el Servicio Nacional de Geología y Minería y el propietario de faenas mineras, en caso de incumplimiento de las obras de cierre de las mismas. Específicamente se establece a la Corte de Apelaciones del lugar de asentamiento de la faena minera como la competente para dirimir el conflicto. Se trata entonces de un procedimiento de declaración de incumplimiento que realiza el servicio (Sernageomín) y lo notifica al dueño de la mina, quien puede interponer reposición contra dicha resolución”, sostuvo el máximo Tribunal del país. Y que, al afecto, reiteró “lo tantas veces expuesto por esta Corte, en cuanto a la necesidad de legislar para establecer tribunales para lo contencioso administrativo”.
En torno al artículo 44 del proyecto, referido a la necesidad de haber presentado el recurso administrativo de reposición para reclamar ante la Corte de Apelaciones respectiva, se aclara que el interesado cuenta con varias ventajas: en primer lugar, puede pedir a la administración que suspenda el cumplimiento del acto (art. 57, Ley N° 19.880). En segundo lugar, planteada la reclamación, se interrumpe el plazo para ejercer la acción jurisdiccional (art. 54, inciso segundo). En tercer lugar, el interesado tiene asegurado que se debe respetar por el órgano llamado a resolverlo los principios de contradicción y de igualdad en el procedimiento, (art. 10 inciso final). Lo que no constituye un inconveniente para que la ley pueda exigir agotar la vía administrativa para reclamar ante los tribunales. Los recursos administrativos son parte de los procedimientos que regulan la manera en que actúa la administración (arts. 7° y 63 N° 18 de la Constitución) y forman parte del procedimiento racional y justo que garantiza la Constitución (art. 19 N° 3°), sin perjuicio de las demás acciones y recursos que franquean la propia Constitución y la ley.
Manifestado lo expuesto, la sentencia se centra en las normas orgánicas del proyecto en análisis que el TC termina por declarar conformes a la Constitución –artículos 26, inciso primero; 43, inciso segundo, con el entendido a que se hará referencia; 44, inciso final, 45 y 46, inciso tercero con el entendido respectivo–, para luego abordar los entendidos de las normas señaladas. Así, en relación al artículo 43, inciso segundo, primera parte, se advierte su constitucionalidad bajo la circunstancia de que las multas indicadas en esta norma no aplican la regla del solve et repete. Y con respecto al artículo 46, inciso tercero, en la parte que se refiere a que en contra de las resoluciones que dicte la Corte de Apelaciones “no procederá recurso alguno” –que motivó especial observación por parte de la Corte Suprema– la Magistratura Constitucional la declara orgánica constitucional en el entendido que dicha limitación legal lo es sin perjuicio de la procedencia de las demás acciones y vías de impugnación que tienen su fuente en la Carta Fundamental.
De esa forma, concluye la sentencia reafirmando que el proyecto de ley materia de control no contiene normas inconstitucionales.
A su turno, el Ministro Navarro expresó su prevención acerca del alcance que tiene la exigencia de contar con un plan de cierre de faenas, en relación a la concesión minera, por cuanto señala que al entregar a una ley orgánica constitucional la facultad de regular la duración de la concesión y sus derechos y obligaciones, implica con ello –y citando en esta parte a Juan Luis Ossa Bulnes– “que esta concesión caduca o se extingue sólo por causales preestablecidas en la ley, y por tanto objetivas e impersonales”. Ello, toda vez que, en el caso de autos, no se está en presencia de una obligación de aquellas que la Carta Fundamental ha reservado a una ley orgánica constitucional, sino que se trata más bien de una normativa referente a la seguridad de las actividades comprendidas dentro de los proyectos de faenas o instalaciones mineras, que se vincula a derechos fundamentales como la vida, la salud, la seguridad o el vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Por consiguiente este Ministro aduce que no puede estimarse que el artículo 4° del proyecto de ley sometido a control preventivo obligatorio, referente al plan de cierre de faenas mineras, sea materia de ley orgánica constitucional, pues, como se señaló, no dice relación específicamente con los derechos y obligaciones de la concesión.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Bertelsen, Venegas, Vodanovic y Aróstica, quienes fueron de la opinión de que el TC debe ejercer el control obligatorio de constitucionalidad previsto en el N° 1 del artículo 93 de la Constitución, sobre las normas del proyecto de ley que crean nuevas obligaciones que alteran el derecho del concesionario minero a explotar libremente las minas sobre las que recae la concesión, actualmente regulado en la Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras, el cual forma parte del “régimen jurídico que regula la concesión” que configura, tal como lo señalara el TC en su sentencia de 26 de noviembre de 1981 (Rol 5), el “núcleo esencial” de la ley orgánica constitucional a que se alude en el inciso séptimo del N° 24° del artículo 19 de la Constitución Política.
De igual forma, la decisión contó con el voto en contra de los Ministros Venegas, Vodanovic, Navarro y Aróstica, quienes estuvieron por declarar inconstitucional el inciso séptimo –final– del artículo 44 del proyecto en examen, al considerar que, según tal norma, si sólo “respecto de la resolución que rechace total o parcialmente la reposición deducida por la empresa minera procederá reclamación ante la Corte de Apelaciones respectiva, en la forma establecida por los artículos siguientes”, importa que en este caso el “agotamiento previo de la vía administrativa”, como requisito para habilitar la acción procesal, carece de justificación, constituyéndose en un trámite inútil y dilatorio. Lo anterior, puesto que no se trata aquí de reexaminar, en breve, decisiones adoptadas por órganos subordinados al correr de poderes discrecionales, donde puede darse una ocasión para rectificar convenientemente, sino que de volver sobre determinaciones adoptadas por el propio director nacional del servicio, en ejecución de potestades regladas que recaen sobre situaciones determinadas, por lo que no se vislumbra probable que el recurso administrativo pueda tener alguna chance de éxito.
Respecto del artículo 26, inciso primero, del proyecto aludido, expusieron su disidencia al fallo los Ministros Peña, Fernández Fredes, Carmona, Viera-Gallo y García, pues estuvieron por declararlo no propio de ley orgánica constitucional, ya que –y recordando la sentencia Rol 1284– el concepto de servidumbre minera no es sustancialmente distinto al concepto de servidumbre que establece el Código Civil. Para éste, la servidumbre es el gravamen impuesto sobre un predio (predio sirviente) en utilidad de otro predio (predio dominante) de distinto dueño (arts. 820 y 821 del Código Civil)”. Por tanto, esta identidad determina que la norma de clausura en materia de servidumbres es de un rango simplemente legal, propio de la codificación civil (art. 63, numeral 3, de la Carta Fundamental). Al efecto, prosigue esta disidencia, cabe determinar que las limitaciones al dominio son propias del ámbito legal y su fundamento es justificado y plausible. El hecho de que este proyecto de ley permita la constitución de servidumbres, por todo el tiempo que deba ejecutarse el plan de cierre, se fundamenta en el cumplimiento de la función social de la propiedad por razones de salubridad pública y de conservación del patrimonio ambiental. Asimismo, es una manifestación de la restricción específica al ejercicio de la actividad extractiva minera para proteger el medio ambiente. Y ambas limitaciones de derechos se realizan mediante ley simple.
Idénticos Ministros, fundamentan enseguida su disidencia al fallo respecto del artículo 46, inciso tercero, del proyecto en cuestión, por cuanto aducen que este precepto no es propio de ley orgánica constitucional, para lo cual estiman que el voto de mayoría considera a esta norma como propia de la ley orgánica constitucional debido a que la modificación del sistema recursivo existente en este procedimiento quedaría comprendida dentro de las atribuciones de los tribunales de justicia, y que contraría, arguyen, lo argumentado por el TC en sentencia Rol N° 271, donde puntualizó que “la expresión “atribuciones” que emplea el artículo 74 de la Constitución, de acuerdo con su sentido natural y obvio y con el contexto de la norma en que se inserta, está usada como sinónimo de “competencia”, esto es, como la facultad que tiene cada juez o tribunal para conocer de las materias que la ley ha colocado dentro de la esfera de sus funciones.” (Considerando 14°).
En consecuencia, este voto disidente razona que la determinación de los recursos procesales, sus requisitos, así como su ausencia, constituyen una materia de procedimiento que, de acuerdo a lo explicado en el párrafo anterior, es materia de ley común y no de la ley orgánica constitucional a que se refiere el inciso primero del artículo 77 de la Constitución Política. Esta determinación sobre el modo en que el legislador determina la ausencia de determinados recursos, es una materia cuya constitucionalidad podría examinarse a la luz de las reglas del debido proceso establecidas en el artículo 19, numeral 3°, de la Carta Fundamental. Sin embargo, no puede alterarse la naturaleza competencial del control preventivo de constitucionalidad, so pretexto de entrar al análisis de una norma de enjuiciamiento o de procedimiento. Para ello, reiteran, hay otros recursos que el ordenamiento constitucional establece para verificar un eventual examen de constitucionalidad.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del proyecto de ley y del expediente Rol 2036.
Vea texto íntegro del mensaje, informes, discusión y tramitación.