¿Debe la Constitución contemplar supramayorías (LOC, etc)?
El establecimiento de quórums supra-mayoritarios para la aprobación de las leyes es una expresión de desconfianza hacía la forma democrática de toma de decisiones que es, por defecto, la decisión de la mayoría. Por supuesto que esa desconfianza hace necesario, en ciertos casos, limitar la voluntad de la mayoría. Ésta no puede imponerse con costo significativo para los derechos fundamentales, y esa es justamente la razón por la que el quorum para reformar la constitución, donde dichos derechos están garantizados, requiere más que una simple mayoría. La Constitución, así, debe contemplar supra-mayorías cuando se trata de aprobar su propia reforma. No debe contemplarlas, sin embargo, para aprobar o reformar la ley. Como expresión de la voluntad democrática, la ley tiene que quedar entregada a la mayoría. El establecimiento de supra-mayorías legales tienen al menos dos efectos democráticamente indeseables: primero, le entregan a la minoría el poder de vetar las decisiones de la mayoría en asuntos que no son fundamentales, ya que de otra manera habrían sido incorporados en la constitución; segundo, establecen una prioridad del estatus quo frente al cambio legal, lo que perjudica uno de los aspectos centrales de la democracia que es la posibilidad de la búsqueda colectiva de nuevas soluciones a los problemas sociales.
¿Se justifican esas supramayorías en relación al nuevo sistema electoral proporcional o fue una deficiencia de la reforma?
Partiendo de la base que ningún quorum supra-mayoritario está justificado, además del quorum para reformar la constitución, la respuesta es simple: este asunto debió ser dejado para que el legislador lo decidiera por simple mayoría. Si bien podría considerarse que el sistema electoral cumple el rol de garantizar un modelo de participación política inclusiva, plural e imparcial, esto hablaría de la necesidad de incluirlo en el texto constitucional y de esta manera someterlo a un régimen supra-mayoritario de aprobación y reforma. Pero si este no es el caso, la pregunta que surge es ¿qué efecto se quiere lograr mediante un quorum legal más exigente? A mi juicio la inclusión de este asunto en el mandato de regulación orgánica-constitución de los artículos 47 y 49 de la Constitución (perfeccionado por la disposición decimotercera transitoria) obedece a un compromiso político entre los sectores políticos que se vieron involucrados en esta. Lo que consiguió con ello, fue justamente uno de los efectos democráticamente indeseables apuntados más arriba: entregar un poder de veto a la minoría como contrapartida y garantía frente a la aprobación de la reforma al sistema electoral binominal.
¿Debe la Constitución contemplar supramayorías (LOC, etc)?
No existe una respuesta universal, y diferentes países ofrecen diseños alternativos para reconciliar los valores que se encuentran en juego. Se suele decir que la igualdad política requiere una regla de mayoría simple, pese a que la voluntad de dicha mayoría (asumiendo que ella posee una unidad distinguible) está normalmente distorsionada por el sistema electoral y los problemas de agenda del proceso legislativo. La regla de mayoría también puede menoscabar la igualdad política, por ejemplo, al permitir a las mayorías la producción de normas que menoscaban la capacidad de la oposición para competir y controlar al poder. Por ello, si bien nadie discute que la regla general debe ser la mayoría simple, existen buenas razones para diseñar excepciones que incrementen el poder de veto de grupos no mayoritarios.
Este debate no debe ignorar los equilibrios políticos de nuestro sistema. En el contexto del sistema chileno actual, donde el Presidente de la República goza de enormes poderes legislativos, las supra-mayorías legislativas han generado un contrapeso político valioso. De eliminarse los quórum supra-mayoritarios, debiera a su vez corregirse el desequilibrio entre la relación del Presidente y el Congreso.
Sin perjuicio de lo anterior, debe considerarse que las normas de quórum especial tienen variadas justificaciones que requieren de un debate separado. Así, por ejemplo, la justificación para proteger al sistema electoral de modificaciones realizadas por mayorías circunstanciales, no es equivalente a la que existe para garantizar la autonomía del Banco Central. Mi sugerencia es que esta materia se discuta con pragmatismo, identificando los valores que nos interesa proteger y analizando las alternativas de diseño institucional existentes.
¿Se justifican esas supra-mayorías en relación al nuevo sistema electoral proporcional o fue una deficiencia de la reforma?
Uno de los grandes desafíos del debate constituyente en curso, es comprender cómo se relaciona la dinámica del proceso legislativo con las reglas electorales. El siguiente, es identificar los valores que se quieren proteger. Mi opinión es no abandonar el valor de la transacción política en aquellas áreas que sean sensibles para la competencia política y para preservar la autonomía de ciertas instituciones cuya independencia estimamos valiosa.
El impacto que el nuevo sistema proporcional producirá en el sistema de partidos políticos no es obvio (los partidos políticos todavía no se terminan de acomodar a las nuevas reglas), por lo que la organización de las fuerzas políticas en próximo Congreso es todavía impredecible. Cualquier respuesta es, a esta altura, especulativa.
Antes de la eliminación del sistema binominal, algunos críticos argumentaban que la tendencia de dicho sistema electoral en orden a producir empates que no representaban proporcionalmente a las mayorías electas, agravaba el daño que las supra-mayorías legislativas ocasionaban a la idea de “gobierno de las mayorías”. A ellos no les interesaba el valor de los acuerdos legislativos, sino que el poder de las mayorías para implementar sus agendas. Aunque los efectos del sistema binominal eran bastante más complejos, si asumimos que dichos críticos tenían razón, entonces la existencia de un sistema proporcional debiera hacer que los efectos de las supra-mayorías legislativas sean menos severos. En otras palabras, si las mayorías electas tienen mayor poder legislativo, entonces sería más fácil para ellas obtener los votos parlamentarios para aprobar reformas.
No obstante, lo contrario también puede ocurrir. Muchos sistemas proporcionales tienden a producir un fraccionamiento político que hace difícil la generación de mayorías claras al interior del Congreso. A Kelsen le gustaba este sistema porque estimulaba los pactos por coalición, además de la existencia de transacciones políticas entre mayorías y minorías (cosa que los críticos del sistema binominal rechazaban). Si Kelsen tenía razón, entonces los críticos de las supra-mayorías no deberían estar tan optimistas con la creación de un sistema proporcional.
