En una reciente publicación del Instituto Libertad y Desarrollo (LyD) se da a conocer el informe Sobre “Reformas al sistema de evaluación ambiental: necesarias pero no suficientes”.
El documento explica que en la actualidad, todo proyecto o actividad susceptible de causar impacto en el medio ambiente debe ingresar al SEIA, ya sea mediante una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). La dirección regional del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) respectiva administra el proceso, salvo para proyectos inter-regionales, en los que la calificación ambiental la hace la Dirección Nacional del SEA, directamente. En él, participan diversos servicios sectoriales que pueden revisar y realizar observaciones. Esta instancia es de carácter técnico y culmina con el Informe Consolidado de la Evaluación Ambiental (ICE), en el cual el SEA regional recomienda aprobar o rechazar el EIA o DIA. El informe ICE sirve de base para que la Comisión de Evaluación Regional entregue su aprobación o rechazo al proyecto, a través de una Resolución de Calificación Ambiental (RCA). Esta comisión es presidida por el Intendente Regional e integrada por 10 Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMI) y el Director Regional del SEA, quien actúa como secretario. La Comisión de Evaluación Regional puede calificar proyectos con independencia de lo recomendado por el SEA en el ICE.
Asimismo, se agrega que los proyectos pueden luego ser reclamados en instancias superiores mediante recursos administrativos de reclamación ante un Comité de Ministros en el caso de los EIA, o ante el Director Ejecutivo del SEA en el caso de las DIA. Luego de esa instancia, se pueden formular reclamaciones judiciales ante el Tribunal Ambiental y la Corte Suprema.
PROBLEMAS DEL SEIA
De acuerdo a LyD, en términos generales Chile tiene un buen diseño técnico del sistema de evaluación de impacto ambiental que se adhiere a las buenas prácticas de la literatura internacional. Los problemas del SEIA son más bien de gestión, excesiva politización del proceso de evaluación y derivados de exigirle a este sistema soluciones a aspectos para los cuales no fue diseñado, lo que se traduce en incertezas y atrasos en la calificación de proyectos. Las certezas jurídicas que el SEIA debiera entregar tanto a los inversionistas como a la ciudadanía se ven mermadas por el hecho que dentro del proceso mismo del SEIA, el criterio técnico del SEA puede ser debilitado por órganos de carácter político como son la Comisión de Evaluación y el Comité de Ministros. En efecto, se observa que un porcentaje creciente de proyectos están enfrentando reclamaciones, sobre todo en el caso de EIAs. En el año 2017, un 57,1% de los casos fueron reclamados ante el Comité de Ministros (CPC 2017). Los plazos de evaluación son extensos debido en gran parte a las diversas instancias de evaluación y reclamación existentes, y por la falta de focalización en el alcance de la participación de múltiples servicios sectoriales. Las DIA tienen un plazo legal de evaluación equivalente a 4,2 meses. Sin embargo, el plazo promedio de aprobación para las DIA entre los años 2007 y 2016 fue de 8 meses. Asimismo, mientras el plazo legal para los EIA es de 8,4 meses, la aprobación promedio tomó casi 18 meses. Más aún, la tendencia ha sido creciente tanto para DIAs como EIAs. Los problemas mencionados, sin duda, han contribuido a la disminución del número y montos de inversión de proyectos en el SEIA, especialmente notoria durante el último Gobierno de la Presidenta Bachelet. Durante ese período, el número promedio de proyectos aprobados disminuyó 65% y la inversión disminuyó 46% comparado con el período 2010-2014.
REFORMAS DEL EJECUTIVO AL SEIA: UN PASO POSITIVO PERO INSUFICIENTE
El documento detalla las reformas: 1.- Reducción del componente político en el SEIA: El proyecto de ley propone el establecimiento de 3 macrozonas coincidentes con la cobertura territorial de los Tribunales Ambientales, con asientos en Antofagasta, Santiago y Valdivia. Se plantea crear tres direcciones macrozonales con el objetivo de lograr “una desconcentración territorial eficiente, eliminando factores de disparidad en los criterios (de evaluación entre regiones)”. La propuesta también da mayor celeridad y certeza jurídica en la tramitación, porque se elimina la doble evaluación administrativa que existe actualmente a través de la reclamación al Comité de Ministros.
2.- Participación temprana de las comunidades: La iniciativa busca que el titular del proyecto establezca un proceso de diálogo temprano con la comunidad y pueda hacer modificaciones a su proyecto antes del ingreso al SEIA. En el sistema actual los procesos formales de participación ciudadana se deben hacer cuando el proyecto ya ingresó al sistema y, por lo tanto, cuando la localización y otros parámetros críticos del proyecto ya están determinados. La propuesta de incorporar formalmente instancias de participación ciudadana en las etapas iniciales de un proyecto es acertada, en la medida que ello contribuya a disminuir y racionalizar los conflictos que deben ser abordados durante la evaluación.
3.- Ampliación del recurso de reclamación ante tribunales ambientales: Se eliminan las instancias recursivas administrativas de la Ley N°19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente y el ejercicio de la potestad invalidatoria del artículo 53 de la Ley N°19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, contemplándose el recurso de reclamación directo ante los tribunales ambientales como la vía recursiva idónea. De este modo, la decisión final recaerá en un tercero imparcial.
PROPUESTAS DE LYD PARA MEJORAR LA GESTION DEL SEIA
Muchas de las críticas al SEIA tienen su origen más bien en aspectos de gestión. En este sentido, LyD ha identificado las siguientes recomendaciones: 1.- Utilizar la plataforma electrónica del SEIA como mecanismo de control interno de los tiempos que se toman los distintos participantes del proceso. Identificar y solucionar los cuellos de botella permitiría que funcione mejor el concepto de “ventanilla única” del SEIA y que se reduzcan los plazos de aprobación.
2.- Mejorar las capacidades y aumentar la autonomía del Servicio de Evaluación Ambiental. En esta línea también sería interesante evaluar la conveniencia de crear un Consejo Consultivo independiente y no-vinculante. Este sería financiado con aportes públicos y privados. El titular del proyecto podría recurrir al Consejo Consultivo con el fin de contar con una evaluación independiente que entregue mayores antecedentes técnicos antes de entrar al proceso de evaluación por parte de la Comisión Macrozonal.
3.- Mejorar las capacidades y revisar los incentivos de los fiscalizadores de la Superintendencia del Medio Ambiente para focalizarse en los aspectos relevantes desde el punto de vista medioambiental.
4.- Adoptar, tal como lo han hecho otros países, una etapa inicial de “screening” y “scoping”. El primero se refiere a un proceso de racionalización en el que se filtra qué ha de evaluarse, y el segundo establece una focalización en el alcance de los aspectos relevantes del proyecto desde un punto de vista del impacto ambiental. Asimismo, sería pertinente realizar una revisión profunda de la metodología que determina el ingreso de los proyectos al SEIA, más allá de correcciones menores a la tipología de proyectos utilizada en la actualidad.
5.- Permitir evaluar distintas alternativas del proyecto (en cuanto a localización y otros aspectos de diseño técnico) dentro de un mismo EIA. Así se evita que un cambio al proyecto implique entrar nuevamente al sistema.
Por último, LyD reflexiona que las modificaciones al SEIA anunciadas por el Gobierno del Presidente Piñera son positivas, sin embargo, insuficientes para alcanzar una mejor gestión del sistema. Es de esperar que el Congreso aproveche la oportunidad para incluir otras modificaciones de fondo que requiere el SEIA. En un mundo global, los inversionistas buscan localizar sus proyectos en países que les permita minimizar el riesgo de su inversión, riesgo que no sólo considera las condiciones políticas y económicas del país, sino también la certeza jurídica y eficiencia de su institucionalidad ambiental.
Vea texto íntegro del documento
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