El TC dictó sentencia que declaró la inconstitucionalidad –por 6 votos a 4– de los denominados “requisitos de elegibilidad” para que accedan a la gratuidad los estudiantes matriculados en las universidades privadas que no pertenecen al Consejo de Rectores, institutos profesionales y centros de formación técnica, y por 7 votos a 3 en uno de ellos (triestamentalidad), incluidos en el presupuesto de educación para el año 2016.
Cabe recordar que en su sentencia la Magistratura Constitucional rechazó la pretensión de inconstitucionalidad, por empate de votos y con el voto dirimente del Presidente del Tribunal, relativa a la inconstitucionalidad fundada en que el asunto de autos no podría ser abordado en la ley de presupuestos.
Al efecto, por parte de los votos que estuvieron por rechazar el requerimiento en esta parte –expuestos por los Ministros Carmona, García, Hernández Emparanza, Pozo y Vásquez–, se arguye, en primer lugar, que las glosas impugnadas no exceden la idea matriz de la ley de presupuestos, toda vez que, en esencia, de los antecedentes expuestos y atendida la naturaleza y sentido establecidos precedentemente, resulta indiscutible que, en términos generales, las glosas constituyen explicaciones o precisiones necesarias y en algunos casos imprescindibles para determinar la forma y modo en que los recursos consultados en la Ley de Presupuestos deberán efectuarse y, por lo tanto, no pueden considerarse ni ajenas a la ley misma, formando parte de ella, ni a las ideas matrices del propio proyecto de ley.
Así, la obligación de financiar la gratuidad derivada del programa de Gobierno está entonces incorporada en la idea matriz del presupuesto y las Glosas impugnadas establecen la regulación de la forma de ejecución del gasto ya autorizado en el Item correspondiente. Mal puede afirmarse, entonces, que estas Glosas excedan la idea matriz del Presupuesto.
Enseguida, estos Ministros aducen que las glosas impugnadas no impiden la deliberación democrática del Congreso, por cuanto si bien es cierto, la tramitación de esta Ley presenta también características especiales que la distinguen del resto de las leyes, como el plazo acotado para su discusión y la forma en que participan los órganos competentes, así como limitaciones impuestas a los parlamentarios respecto de las facultades relativas al aumento o disminución de los gastos proyectados, no es menos cierto que el constituyente ha garantizado que dicha tramitación se efectúe bajo condiciones de transparencia, participación ciudadana y derecho de las mayorías y minorías parlamentarias a manifestar su parecer y, cuando resulte procedente, a introducir indicaciones, permitiendo que en determinadas materias se expresen legítimos disensos y se alcancen también acuerdos o consensos entre fuerzas políticas divergentes.
De otro lado, en relación al voto que estuvo por acoger el requerimiento en cuanto a su petición principal –sostenido por los Ministros Peña, Aróstica, Romero, Brahm y Letelier– se indica, en primer término que la Ministra Peña estuvo por acoger este primer capítulo de inconstitucionalidad, pero sólo por infracción al artículo 7°, inciso segundo, de la Carta Fundamental, en relación con lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley Orgánica de esta Magistratura.
Y es que, manifiesta este voto que las glosas impugnadas de la Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2016 no han impedido la deliberación democrática de dicho proyecto. Vulneración de los artículos 4° y 46 de la Constitución Política, señalando en lo grueso que no existen bases sólidas para sostener que la especial estructura procedimental de la Ley de Presupuestos del Sector Público impida que los representantes del pueblo puedan ejercer su facultad de injerir en las políticas públicas con que se relacione la referida ley. Aún más, y en este caso concreto, expresa que debe recordarse que el Diputado Jaime Bellolio, representante de los diputados requirentes, formuló expresa reserva de constitucionalidad durante la tramitación de la Ley de Presupuestos aduciendo contravenciones a los artículos 4°, 46, 63, N° 20), 67 y 19, N° 2°, de la Constitución Política, tal como consta en la Sesión 12ª. de la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, de 13 de noviembre del presente año (fojas 276, 277 y 278).
Luego, indica esta Ministra que las glosas impugnadas no infringen los artículos 63 N° 20), y 67 de la Constitución Política, por cuanto, en esencia, la Presidenta de la República, como colegisladora, no infringe prohibición constitucional alguna si, al efectuar la estimación de gastos, reduce los contenidos en leyes permanentes, porque como señala la propia Carta Fundamental, “La estimación del rendimiento de los recursos que consulta la Ley de Presupuestos y de los nuevos que establezca cualquiera otra iniciativa de ley, corresponderá exclusivamente al Presidente, previo informe de los organismos técnicos correspondientes.” Ello parece acorde con la responsabilidad que le impone, al Jefe del Estado, el numeral 22° del artículo 32 de la Constitución, cuando le asigna la atribución de “cuidar de la recaudación de las rentas públicas y decretar su inversión con arreglo a la ley”, es decir, la responsabilidad financiera del manejo del Estado.
Finalmente, este Ministra sostiene que las glosas impugnadas infringen el artículo 7° de la Constitución Política. Y es que las materias enunciadas debieron ser sometidas a los requisitos propios de aprobación de las leyes orgánicas constitucionales como es el quórum de 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio, lo que, al menos en el Senado no se cumplió, pues de 36 senadores presentes, 15 votaron a favor del Capítulo 01 correspondiente al programa 29, Fortalecimiento de la Educación Superior, mientras que 9 lo hicieron en contra, 1 se abstuvo y otro se pareó. Por su parte, tampoco las glosas impugnadas, en las partes que inciden en leyes orgánicas constitucionales, fueron sometidas al control preventivo obligatorio del Tribunal Constitucional antes de su promulgación, lo que configura, claramente, en nuestro concepto, un vicio que vulnera el principio de distribución de competencias entre los órganos del Estado infringiendo el artículo 7°, inciso segundo, de la Constitución.
Por otra parte, los Ministros Aróstica, Romero, Brahm, y Letelier estuvieron por declarar que la Ley de Presupuestos no es la vía constitucionalmente idónea para regular las materias de que trata el requerimiento, acogiéndolo también por este concepto en cuanto a la petición principal, manifestando que, efectivamente, es indiscutido que las partes impugnadas de las Glosas 04, 05 y 19 del presupuesto de la Subsecretaría de Educación, así como el párrafo tercero de la Glosa 04 del presupuesto de la Agencia de Calidad de la Educación, ya individualizadas, innovan; tocante a las glosas primeramente impugnadas, es dable considerar que la práctica legislativa anterior, indica que el Estado ha contribuido al fomento y concreción del derecho a la educación merced a subvenciones y ayudas regidas por normativas legales permanentes y dotadas de relativa estabilidad; que es evidente que aquellas partes de las Glosas 04, 05 y 19 del presupuesto de la Subsecretaría de Educación, no se reducen a indicar la cuantía de un nuevo aporte a la educación por parte del Estado, ni a precisar el concepto de estudiantes vulnerables con miras a poder ejecutar el gasto; que procede aseverar que estas nuevas regulaciones -sea a través de artículos o de glosas, que para el caso da igual- exceden el marco propio de una Ley de Presupuestos, desde que el citado artículo 67 constitucional no le confía a ésta un contenido mínimo, sino que la restringe a una cabida máxima, al delimitar precisamente cuál es su núcleo esencial.
Igualmente, agregan estos Ministros, sobre la base de la Constitución (artículo 34) y de la ley orgánica sobre leyes de presupuestos de 1959, que forma parte del bloque de constitucionalidad, el Consejo Constitucional francés ha condenado en forma sistemática y con severidad las denominadas “cavaliers budgétaires”.
De esa forma, consagrando el principio de juridicidad, el artículo 7° constitucional dispone que los órganos del Estado, incluidos los legisladores, sólo pueden actuar válidamente -para lo que aquí interesa- dentro de su competencia y que no tendrán más atribuciones que las expresamente conferidas por la Constitución y las leyes.
En fin, se concluye en esta parte, la circunstancia de que existirían otros casos en que a través de glosas en leyes de presupuestos se habrían implementado normas semejantes a las que ahora se reprochan, no es óbice para que el Tribunal Constitucional declare que las disposiciones puestas en esta oportunidad bajo su conocimiento, son inconformes con la Carta Fundamental.
A continuación, y en cuanto a la petición subsidiaria y las impugnaciones de fondo, expresa el TC que esta Magistratura no tiene ninguna objeción al beneficio de financiamiento de los estudios otorgado a los jóvenes vulnerables que señala la glosa 05, toda vez que el derecho a la educación reconocido en el artículo 19 Nº 10° de la Constitución, tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida y, como se ha interpretado en esta sede, dicho derecho tiene “a los niños y jóvenes como centro del proceso de aprendizaje” (STC Rol Nº 2731, c.17)
Lo que objeta el TC es que a dichos estudiantes vulnerables se les imponga para el goce de la gratuidad, consagrada en la Ley de Presupuestos, condiciones ajenas a su situación personal o académica, como es el hecho de encontrarse matriculados en determinadas universidades, centros de formación técnica o institutos profesionales, estableciendo una eventual exclusión respecto de aquellos.
De ese modo, y en torno al examen de racionalidad, especialmente en relación a la finalidad declarada por el legislador al crear el beneficio, manifiesta el fallo que, dado que la ley siempre debe obedecer a determinados motivos o presupuestos objetivos, los cuales pueden encontrarse en el texto mismo de la norma o venir claramente expuestos en la historia fidedigna de su establecimiento, en este caso el legislador ha declarado que el beneficio contenido en la Glosa 05, tiene como finalidad alcanzar la “gratuidad para los alumnos vulnerables” y la “calidad” de la enseñanza que recibirán gratuitamente tales alumnos.
Enseguida, en relación a la diferencia concreta de trato que se establece por el legislador, indica el TC que la diferencia de trato establecida por el legislador consiste en que algunos estudiantes vulnerables obtendrán el beneficio de gratuidad de su educación superior, en circunstancias que otros no tendrán acceso a tal beneficio. Para ello, el legislador dispuso una cantidad de dinero que será distribuida por el Estado entre algunas de las instituciones de educación superior.
Y cuanto al criterio de diferenciación, expresa la Magistratura Constitucional que el legislador sujetó la entrega de la señalada prestación a específicos requisitos para las universidades en que estudien los alumnos vulnerables, consistentes en: “Matricularse en una institución de educación superior elegible”, tales como aquellas universidades agrupadas en el CRUCH, o bien en las universidades privadas que estén acreditadas por cuatro o más años, que no estén vinculadas a personas jurídicas con fines de lucro, y donde conste que existe un grado de participación de al menos, un representante del estamento estudiantil o personal no académico.
Así, y respecto a la relación que existe entre las finalidades de la diferencia establecida por el legislador, y los criterios o factores de diferenciación que ha elegido para establecer dicha diferencia, arguye la sentencia que, al establecer el legislador en la cuestionada glosa 05 de la Ley de Presupuestos condiciones adicionales y ajenas a los requisitos que se les exige a los estudiantes pertenecientes a los 5 deciles de menores ingresos del país, para poder ejercer efectivamente su derecho social a la educación mediante el beneficio de la gratuidad, discriminándolos arbitrariamente, se afecta la esencia del principio de igualdad y, en consecuencia, se vulnera otra garantía de seguridad jurídica, como es aquella consagrada en el artículo 19 Nº 26° de la Carta Fundamenta, al paso que no es suficiente que los derechos se garanticen mediante su desarrollo legislativo, sino que ello debe ocurrir siempre que exista una autorización constitucional, en virtud de la llamada reserva legal y en la medida de la determinación de su contenido esencial, respetándose tanto su naturaleza y fin como su justificación, de acuerdo a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
En sus conclusiones, sostiene la sentencia que, de conformidad con lo razonado previamente y habiéndose establecido que la Glosa 05 discrimina arbitrariamente entre los propios estudiantes provenientes de los hogares pertenecientes a los cinco primeros deciles de menores ingresos del país, pues les impone requisitos adicionales a su condición personal -ya de por sí vulnerable-, cuyo cumplimiento no depende en absoluto de ellos. Estos criterios de diferenciación no guardan ninguna relación con el fin que persigue el destino de los recursos contemplados, cual es, el de garantizar el derecho social a la educación a aquellos titulares del mismo que se encuentran en igual condición de vulnerabilidad.
De esa manera, el TC concluye acogiendo el requerimiento de autos relativo a la petición subsidiaria , –por infringir los artículos 1°, inciso quinto, y 19, N°s 2° y 26°, de la Carta Fundamental- declarándose inconstitucionales los textos que indica del párrafo tercero, de la Glosa 05 correspondiente a la Asignación 201, del Ítem 03, del Subtítulo 24, del Programa 30, del Capítulo 01, de la Partida 09 del Ministerio de Educación correspondientes al Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2016 (Boletín 10.300-05), las que deberán eliminarse del texto de la Ley Nº 20.882, Ley de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2016, publicada en el Diario Oficial de 5 de diciembre de 2015.
Acordado el punto resolutivo número 1°, por haberse producido empate de votos, con el voto dirimente del Presidente del Tribunal, de acuerdo a lo dispuesto en la letra g) del artículo 8° de la LOCTC.
Por su parte, los Ministros Carmona, García, Hernández Emparanza y Pozo, previnieron que concurren al punto resolutivo número 1° de la presente sentencia, relativo al rechazo de la petición principal formulada en el requerimiento, por cuanto, en esencia, y en cuanto a una desnaturalización de la ley de presupuestos y los vicios de temporalidad y procedimiento, indican que las glosas impugnadas no vulneran el período para el cual fueron aprobadas. Asimismo, sostiene que las glosas presupuestarias no debilitan el procedimiento deliberativo ni el régimen democrático de formación de la ley. Y es que los tiempos cortos y los procedimientos con restricciones a favor del Poder Ejecutivo traen consigo una oportunidad, en el marco de entender lo que esta Magistratura ha examinado en el pasado, dinámicamente, de lo que representa la tramitación de la Ley de Presupuestos como ejercicio de negociación política. La Ley de Presupuestos permite producir un “efecto cónclave”, manifiesta este voto, con sobre exigencias derivadas del tiempo; el procedimiento produce necesarios acuerdos y ese fue un objetivo constitucionalmente buscado y que ha impedido conflictos políticos agudos, fortaleciendo el régimen democrático y republicano.
Enseguida, respecto a la vulneración de las ideas matrices de la ley de presupuestos: vicios de innovación legislativa y competencia, manifiestan estos Ministros que las glosas presupuestarias impugnadas guardan directa y sustantiva relación con las ideas matrices. Asimismo, señalan que las glosas desde el punto de vista de las fuentes del derecho, su explicación técnica y su comparación normativa.
De otro lado, aducen que las glosas presupuestarias no introducen un nuevo régimen de financiamiento universitario, agregando acto seguido que la ley de Presupuestos, en todos sus componentes, es parte del principio sustantivo de servicialidad del Estado y de promoción del bien común.
De lo cual, y respecto a la aplicación de estos criterios en el examen especifico, se expone que la cobertura de la asignación de gratuidad debe ser integral; que la glosa presupuestaria 05 es objeto de cuestionamiento en los requisitos o condiciones ajenos a la consideración de sus beneficiarios; que la glosa presupuestaria 19 cumple con el principio de anualidad del Presupuesto; que las becas pueden ser constitucionalmente reguladas mediante glosas presupuestarias; y que la afectación por glosa de una ley permanente debe demostrarse y basta que exista una interpretación conforme a la Constitución como para evitar su declaración de inconstitucionalidad.
En consecuencia, los vicios formales de desnaturalización de la Ley de Presupuestos, así como el excederse de las ideas matrices, tanto en sus vicios de temporalidad, procedimiento, innovación legislativa y competencia, han quedado ampliamente desestimados y no es estiman vulnerados los artículos 4°, 7°, 46, 63, numeral 20, y 67 de la Constitución Política de la República.
Por su lado, los Ministros Peña y Romero previenen que concurren al fallo que acoge la petición subsidiaria del requerimiento en los términos que indica el primero y, además en cuanto a los requisitos que deben reunir las “instituciones de educación superior elegibles”, exigidos en el párrafo tercero, de la Glosa 05, Asignación 201 del Ítem 03, relativa al “Financiamiento del acceso gratuito a las Instituciones de Educación Superior 2016”, incluida en el Subtítulo 24, Programa 30, de la Partida 09 del Ministerio de Educación, correspondiente a la Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2016 (Boletín 10.300-05), en las partes que se individualizan en el propio requerimiento (fojas 67 y 68).
Y es que, manifiestan estos Ministros que las disposiciones precedentemente aludidas infringen, en especial, el artículo 19, Nº 2º, inciso segundo, de la Constitución Política de la República: “Ni la ley ni autoridad alguna, podrán establecer diferencias arbitrarias”.
Por su parte, el Ministro Hernández Emparanza concurrió a la conclusión sobre inconstitucionalidad del literal ii.N° 3, en el párrafo 3° de la Glosa 05, correspondiente a la Asignación 201 del Item 03, del Subtítulo 24, del Programa 30 del Capítulo 01 de la Partida 09 del Ministerio de Educación.
De otro lado, la declaración de inconstitucionalidad de parte de la glosa 05, correspondiente a la asignación 201, del ítem 03, del subtítulo 24, del programa 30, del capítulo 01, de la partida 09 del Ministerio de Educación, correspondiente a la ley de presupuesto del Sector público de año 2016, Ley N° 20.882, fue acordada con el voto en contra de los Ministros Carmona, García, Hernández Emparanza (con la excepción de los considerandos 48 a 56) y Pozo, toda vez que, en lo grueso, arguyen que no se establece ninguna discriminación arbitraria, ya que, en primer lugar, la transferencia de recursos públicos que la glosa impugnada establece, no es una transacción esporádica, una compraventa; en segundo lugar, el diseño de la glosa, con sus distintos componentes, sobre el cual este Tribunal no puede pronunciarse, pues no fue impugnada en su totalidad, se construye sobre la base de que el beneficio del pago del arancel y de los derechos básicos de matrícula lo reciben las instituciones; en tercer lugar, hay que considerar a la institución porque ella recibe el beneficio, en atención al servicio que financia el Estado; en cuarto lugar, los recursos son escasos. Por lo mismo, tiene que efectuarse algún tipo de diferenciación entre los que ingresan al sistema y los que quedan fuera; en quinto lugar, el ingreso a la gratuidad por parte de las instituciones, no es impuesta por el Estado, sino que es un acto voluntario de éstas; en sexto lugar, el hecho que el beneficio esté construido a partir de una glosa presupuestaria, implica aceptar que el diseño de la política se hace sobre la base de ingresos acotados, y de gastos que no pueden superarlos, por el rechazo que la Constitución establece respecto del déficit presupuestario (artículo 67); en séptimo, lugar, todo el programa de becas públicas, actualmente, exige acreditación. Así sucede con la Beca Bicentenario, Beca Juan Gómez Milla, Beca Nivelación Académica, Beca de Articulación (glosa 04, letras a), b), c), h), i). Y, finalmente, la acreditación es un requisito público. Los alumnos que ingresan a esas casas de estudios no acreditadas, saben de esa condición, y de los costos que eso conlleva.
Por lo expuesto, concluyen en esencia estos disidentes solicitando el rechazo del requerimiento de autos.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2935-15.
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