El TC rechazó el requerimiento de un grupo de Diputados que pretendía obtener la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 3 inciso 2º; 4; 5 inciso 3º; 6; 10; 11; 13; 17; 19; 20 y 29 numeral 1) letra f) del proyecto de ley que crea el Administrador Provisional y Administrador de Cierre de Instituciones de Educación Superior y establece regulaciones en materia de administración provisional de sostenedores educacionales (Boletín Nº 9333-04).
En su sentencia, y en torno al administrador provisional, expone el TC que esta figura existe en nuestro ordenamiento jurídico, tanto en empresas que operan bajo la modalidad de contratos administrativos, como de empresas que operan bajo régimen de autorización.
El administrador provisional que diseña el proyecto, expone el fallo, sigue muy de cerca al administrador provisional establecido en materia de Isapres (Ley N° 19.895) y el creado en materia de educación escolar (Ley N° 20.529). Pero es lejos el administrador más regulado que pueda existir en nuestro sistema jurídico.
Luego, y en cuanto al reconocimiento oficial del Estado de la enseñanza impartida en las instituciones de educación superior, arguye la Magistratura Constitucional que, jurídicamente, el reconocimiento oficial es una autorización. En ella, el particular interesado en obtenerla, debe suministrar a la administración una serie de antecedentes destinados a evitar que ciertos riesgos, considerados como potencialmente lesivos al interés público, se materialicen.
Más adelante, y en relación a la primera de las objeciones materia del requerimiento de autos, referida a que la totalidad del proyecto es de rango orgánico constitucional, manifiesta la sentencia, en lo grueso, que este requisito impone obligaciones a la minoría parlamentaria recurrente en estos autos que son susceptibles de ser cumplidas con diligencia. Esencialmente son tres las características que identifican la competencia del Tribunal Constitucional para conocer de un vicio de forma. Primero, que se identifique la o las normas que son susceptibles de incurrir en una infracción determinada. Segundo, que se funde o argumente con precisión la razón por la cual se estima infringida la Constitución. Y, por último, que se solicite expresamente al Tribunal Constitucional declarar la mencionada inconstitucionalidad en el petitorio de cierre del escrito.
Al efecto, concluye el TC aduciendo que no cabe sino desestimar el vicio formal de inconstitucionalidad invocado en el presente requerimiento, tanto por carecer de fundamento plausible su interpretación como por no contar con los elementos formales básicos que permitan estimar que este Tribunal tenía competencia para conocer de una solicitud que formalmente no se realizó, teniendo amplias oportunidades para ello.
Enseguida, en cuanto al carácter orgánico del artículo 29 del proyecto de ley –segunda objeción-, descarta el fallo, por una parte, que estemos frente a una materia propia de ley orgánica, no existe el vicio de forma reprochado en el requerimiento, y, por otro, aduce el fallo que no se afecta la autonomía municipal, toda vez que la causal que se impugna, tiene que ver con el nombramiento de un administrador provisional, lo que es un asunto propio de las autoridades nacionales, no del municipio.
En relación a la tercera objeción, respecto a las facultades de investigación preliminar del Ministerio de Educación, no considera la Magistratura Constitucional que los estándares penales deban ser trasladados sin más a una investigación administrativa. Los propósitos y finalidades de ambos tipos de investigación son distintos. La Constitución trata de manera diferenciada el procedimiento administrativo (artículo 63, N° 18). Y el estándar válido de garantías se encuentra en la Ley N° 19.880, tal como lo ha dicho esta Magistratura, incluso en materia educacional (STC N° 771/2007).
Respecto a la cuarta objeción –artículo 4°, letra b), del proyecto de ley-, relativa a las alternativas de investigación preliminar del Ministerio de Educación, aduce la sentencia que, como se observa, la norma no establece ni el procedimiento, ni las causales, ni los efectos del nombramiento del administrador provisional. Estos se encuentran regulados en otros preceptos del proyecto. Desde este punto de vista, no se observa cómo el solo nombramiento del administrador pueda generar un efecto contrario a la Constitución.
Sobre la quinta impugnación del libelo -artículo 5°, inciso tercero, del proyecto de ley-, relativa al plan de recuperación y delegado ministerial, no considera la sentencia que las medidas de control asociadas al plan de recuperación violenten la Constitución, en primer lugar, porque son una consecuencia natural y directa de la supervigilancia del cabal cumplimiento del plan; en segundo lugar, las instituciones de educación superior están sujetas a ciertos controles semejantes; en tercer lugar, el plan de recuperación evita una intervención mayor. El fracaso del plan lleva al nombramiento del administrador provisional o a la revocación; y en cuarto lugar, por no parecer cuestionable la existencia de la figura del delegado ministerial, toda vez que ésta se encuentra regulada en el artículo 41 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
Ya en el sexto cuestionamiento -artículo 6° del proyecto de ley-, señala el TC que el artículo impugnado señala una secuencia normativa de menor a mayor intensidad de intervención. Segundo, la determinación de un procedimiento para la adopción de tales decisiones y, tercero, las causales que proceden para la designación de un administrador provisional.
A continuación, y respecto de la gradualidad normativa que organiza un derecho, introduciendo proporcionalidad en la decisión pública con el objetivo de garantizar la obtención de un título profesional, expresa la sentencia que el legislador, en el presente proyecto de ley, ha introducido tres reglas generales que trasuntan todo el articulado y respecto de las cuales dimos debida cuenta en los criterios interpretativos de esta sentencia: derecho de organización, proporcionalidad y reivindicación de la centralidad del derecho de los educandos en la institucionalidad de enseñanza superior.
En cuanto al procedimiento de la decisión de nombramiento de Administrador Provisional bajo garantía institucional del Consejo Nacional de Educación, se indica que la aprobación previa del Consejo es una garantía institucional reforzada y pluralista que impide la decisión administrativa unilateral del Ministro de Educación de turno.
En torno a las causales constitucional y legalmente coherentes para la determinación del nombramiento de Administrador Provisional, sostiene la sentencia que todas las causales previstas en el proyecto son tasadas. En segundo lugar, todas ellas son coherentes con los pasos previos y posteriores que se prevén en el proceso de acompañamiento que el Consejo Nacional de Educación debe desarrollar respecto de cada institución. Y en tercer lugar, se trata de actuar ante crisis institucionales ocasionadas bajo la dirección y responsabilidad de las propias instituciones.
Una vez en la séptima objeción del requerimiento de autos –que cuestiona el artículo 10 del proyecto-, relativa al examen de la institución superior, actas y controles, se señala que se objeta el referido precepto sobre la base de dos argumentos. Por una parte, objeta que se afecte la autonomía de los grupos intermedios. Por la otra, la libertad de enseñanza.
Al efecto, no considera el TC que se afecten los preceptos constitucionales invocados en el requerimiento. En primer lugar, porque lo que busca la norma reprochada es enmarcar el accionar del administrador provisional, al someterlo a una serie de obligaciones que restringen su espacio de actuación. En segundo lugar, se establece una serie de garantías para los dueños del establecimiento. Desde luego, la consulta a las autoridades vigentes al momento de la designación del administrador; la necesidad de aprobaciones por parte del Ministerio. En tercer lugar, lo que está en juego es la mantención del reconocimiento oficial, pues el fracaso del plan de administración genera el inicio del procedimiento revocatorio (artículo 20 del proyecto).
Y, de otra parte, tampoco observa la sentencia que se comprometa la autonomía de los grupos intermedios. Esta no se contrapone a las intervenciones legislativas, toda vez que la potestad legislativa tiene rango constitucional; los grupos intermedios no están al margen de los mandatos del legislador.
En relación a la octava impugnación –artículo 11 del proyecto- estima el fallo que deben rechazarse los cuestionamientos a la norma objetada. En primer lugar, porque con el nombramiento del administrador provisional lo que se pretende es hacer el último intento por dar continuidad al establecimiento. En segundo lugar, hay que recordar que el proyecto de ley regula las causales que permiten el nombramiento del administrador provisional. En tercer lugar, el plan de reestructuración es excepcional, si se consideran las facultades especiales que tiene el administrador provisional. Y en cuarto lugar, se expone, el plan de reestructuración está revestido de garantías suficientes. Por de pronto, debe ser aprobado por las autoridades salientes y, supletoriamente, por el Consejo Nacional de Educación.
De la novena impugnación –artículo13-, referida a desplazamiento del administrador institucional y facultades del administrador provisional, expresa la Magistratura Constitucional, primeramente sobre las facultades en las que el Administrador original es desplazado y en específico respecto del administrador temporal, se manifiesta que la designación del administrador provisional es temporal. No puede durar más que un año y, en caso que fuere necesario, podrá ser prorrogable su mandato a otro más, según lo dispone el artículo 12 del proyecto.
Del administrador provisorio, se indica que, aunque parezca evidente puesto que debe ser la palabra más mencionada en este proyecto de ley, cabe consignar que la dimensión provisoria admite por corolario que la administración titular permanece.
Respecto al Administrador Provisional condicionado al cumplimiento de un objeto limitado, se indica que la designación de este administrador provisional debe ser una decisión administrativa fundada en causales tasadas.
En relación al Administrador Provisional responsable, aduce el TC que la administración provisional no constituye un título público de intervención carente de responsabilidad. La urgencia no da derechos sino que, más bien, impone exigentes obligaciones al administrador, puesto que ni aun las circunstancias extraordinarias otorgan otra autoridad o derechos que los que definen la Constitución o las leyes.
Del Administrador Provisional Extraordinario, se expresa que no es que no esté dotado de atribuciones en la esfera académica, pero hay una que no puede ejercer: “No podrá alterar el modelo educativo ni los planes y programas de la institución de educación superior sujeta a la medida” (artículo 13 del proyecto de ley).
En torno al Administrador Provisional que desarrolla la autonomía, según lo disponen los estatutos y las leyes, se señala por el fallo que, materialmente, la función pública del administrador está predeterminada por la aplicación de los propios estatutos de la institución de educación superior y por la ejecución de las leyes, justamente porque ambos, estatutos y leyes, están en grave riesgo de incumplimiento.
En cuanto al Administrador Provisional sin conflicto de intereses, indica la sentencia en lo grueso que el legislador define un conjunto de inhabilidades que erigen un muro entre la administración original y la provisoria.
Y respecto al Administración Provisional con poderes suficientes, indica el fallo que todas las atribuciones que esta iniciativa legal contempla para la administración provisional tienen por finalidad dotarla de los poderes suficientes que permitan superar la grave crisis institucional.
Relativo a la décima objeción -Artículo 17-, referida a la suspensión, inhabilidad, responsabilidad y derechos del administrador, aduce en esencia el TC que es constitucional suspender e inhabilitar la administración original con el objeto de preservar las condiciones materiales esenciales que permitan darle continuidad al proyecto educativo y garantizar uno de los propósitos relevantes del reconocimiento estatal: la obtención de un título profesional. Por tanto, no hay reproche de constitucionalidad atendible al artículo 17 del proyecto de ley.
Finalmente, en relación a la décimo primera y última impugnación -Artículo 20 del proyecto- concluye en esencia el fallo señalando que esta legislación perfecciona la simple revocación oficial, puesto que le exige al Estado hacerse cargo seriamente del derecho a la educación de los estudiantes que ven imposibilitadas su permanencia, progresión y titulación universitaria. Esta facultad ya estaba contenida en una de las atribuciones que tiene el Consejo Nacional de Educación, en un caso especial, y que consiste en el acompañamiento de los procesos de cierre de una institución “velando especialmente por la continuidad de estudios de los alumnos matriculados”.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos.
Acordada la decisión de rechazar el requerimiento, de la forma en que se indica en la sentencia respecto de cada impugnación, con el voto en contra de los Ministros Peña, Bertelsen, Aróstica y Brahm, quienes, en cuanto al inciso segundo del artículo 3° del proyecto de ley, arguyen que en la situación que se analiza, los márgenes señalados por la ley no son suficientes para impedir que se transgreda la inviolabilidad de comunicaciones y documentos privados de las instituciones de educación superior o de quienes laboran en ellas, pues aunque la ley contempla casos que motivarían limitar ese derecho, ellos se basan en suposiciones que el órgano fiscalizador se ha formado por estimarlos “graves” en términos amplios. Sin ningún parámetro que permita calificar tal gravedad. La gravedad, por lo mismo, queda confiada a la entera calificación del órgano fiscalizador sin que la entidad supuestamente afectada tenga posibilidad alguna de desvirtuarla.
Enseguida, respecto al inciso tercero del artículo 5° del proyecto de ley, manifiesta la disidencia que, tal como pudo constatarse a propósito del análisis de la facultad conferida al Ministerio de Educación por el inciso segundo del artículo 3° del proyecto de ley, en el presente caso nos encontramos asimismo con una norma que faculta a la autoridad administrativa.
Sobre los artículos 4° y 6° del proyecto de ley, aducen estos Ministros que el examen de las normas contenidas en los artículos 4° y 6° permite a estos Ministros observar que ellas están redactadas en términos tan genéricos e ilimitados que pueden hasta amagar la libertad constitucional de enseñanza cuyos elementos esenciales –según lo ha puntualizado esta Magistratura- son “abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, es decir, supone el respeto y protección a la autonomía plena del fundador o sostenedor para llevar adelante su proyecto educativo. Por lo tanto, las normas que vulneren alguno de estos tres elementos, atentarán contra este derecho”.
Respecto de los artículos 10, 11, 13, 17 y 20, exponen estos Ministros que concuerdan con el argumento de los diputados requirentes en el sentido de que los artículos 10 y 11 del proyecto de ley impugnado infringen también la autonomía universitaria que es parte de la libertad de enseñanza asegurada en el artículo 19, N° 11°, de la Ley Suprema.
Lo anterior, por cuanto un órgano de la administración del Estado, como es el Consejo Nacional de Educación, puede dictaminar derechamente la restructuración de la institución de educación superior pasando por sobre la voluntad de la misma en forma incompatible con la autonomía académica, administrativa y económica que supone la autonomía universitaria
Por otra parte, los Ministros Aróstica y Brahm dejaron constancia de que sólo no comparten el considerando 40° del voto por acoger precedente.
De otro lado, los Ministros Bertelsen, Aróstica y Brahm votaron por acoger el requerimiento contra el artículo 29, número 1), letra a), del proyecto, en cuanto incorpora una nueva letra f) al artículo 89 de la Ley N° 20.529, fundamentando en esencia que la respectiva norma –para ser constitucionalmente válida– tiene que cumplir con el requisito de haber sido aprobada, en los diversos trámites constitucionales, por los cuatro séptimos de los Diputados y Senadores en ejercicio, quórum que exige el artículo 66 de la Constitución. La norma en examen no cumple con tal requisito, toda vez que en el Senado fue aprobada con quórum de ley simple, razón por la cual adolece de una inconstitucionalidad formal.
El Ministro Romero estuvo por acoger parcialmente el requerimiento, toda vez que, en general, señala que el artículo 19, Nº 11º, inciso primero, de la Constitución garantiza el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales (como parte de la libertad de enseñanza). Es decir, existe un derecho a organizar (y, por ende, administrar) libremente establecimientos educacionales. La palabra “organizar” utilizada en la garantía constitucional incorpora la facultad de administrar y la asociación con la “libertad” de enseñanza subraya la autonomía con que se tiene derecho a ejercer la organización o administración de establecimientos educacionales. La especialidad del reconocimiento unido a la libertad reconocida para su desenvolvimiento permite entender que se está en presencia de un “derecho a organizar” fuertemente protegido.
Por último, la Ministra Peña dejó constancia de que comparte con el Ministro Juan José Romero los argumentos desarrollados en los tres últimos considerandos de su voto en relación con la impugnación del artículo 29º, 1). a), f) del proyecto de ley examinado.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N°2731-14.
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