Entre 1970 y 1990 se genera en el derecho administrativo chileno una importante corriente que gira fuertemente en torno al control de la administración pública. Dicha corriente –liderada por E. Soto Kloss –venía a reaccionar a la ausencia de control administrativo en áreas como la ilegalidad de actos administrativos, la responsabilidad del estado o las sanciones administrativas. O no se controlaba o se hacia muy defectuosamente actos y sanciones y no se repara o se compensaba muy deficientemente los daños ocasionados por la Administración.
A partir de ese escenario se crean –o se importan– diversas explicaciones jurídicas cuyo objeto principal no es otro que edificar control allí donde no lo hay o donde este aparece como imperfecto. Para conseguir este objetivo resulta imperioso que esas teorías se presenten en términos sencillos, sin aparatos teóricos sofisticados y, en verdad, sin mucha preocupación acerca de sus consecuencias prácticas. Nulidades imprescriptibles, responsabilidades objetivas, imposibilidad de invalidación administrativa o aplicación de garantías penales a las sanciones administrativas, son sólo algunas de esas manifestaciones. Por su parte, la justificación de esas instituciones es, también, sencilla y básica. Dignidad humana, primacía de la persona, estado de derecho, derechos de propiedad, son algunas de las expresiones que como armas arrojadizas se lanzan para servir de sustento a estas necesarias primeras banderas de lucha contra las inmunidades del poder.
Sin embargo, pasado ya el tiempo luego de esas necesarias explicaciones, su contacto sostenido con los casos concretos va mostrando fatídicamente su precariedad. Las peticiones de nulidad de actos administrativos dictados 20 o 30 años antes muestran, por ejemplo, lo absurda de la imprescriptibilidad. Indemnizaciones solicitadas en materia de responsabilidad médica pública muestran lo inconsistente de no considerar la culpa como principal título de imputación. Pues bien, lo mismo esta sucediendo ahora con el tópico de las sanciones administrativas.
En efecto, así como la sentencia Aedo con Fisco de Chile (Rol 852-2000) es el actual leading case en materia de nulidad de derecho público y en la cual se asentó la prescriptibilidad de las acciones patrimoniales derivadas de ella, o la sentencia Seguel con Fisco de Chile (Rol 371–2008) lo es también en tanto consolida la aplicación de la falta de servicio a toda la responsabilidad estatal, todo hace pensar que la sentencia dada en el caso Mackenna (Fisco de Chile con Dörr Zegers, Rol 1079-2014) lo será para las sanciones administrativas (Véase relacionado)
Como se sabe, la doctrina y jurisprudencia tradicional venía sosteniendo que debido a una supuesta derivación única del mismo ius puniendi estatal sanciones administrativas y penales debían compartir las mismas garantías de imposición. La sentencia del tribunal constitucional rol 244 de 1996 así lo había indicado aunque ello fue luego suavizado por la sentencia rol 479 en cuando indicaba que la aplicación de garantías debía hacerse “con matices”.
La sentencia que comentamos, sin embargo, ha venido a girar –muy acertadamente a mi entender– completamente la perspectiva. Así, aun cuando la Corte asume la existencia de una carencia legislativa en regular las sanciones administrativas concluye que “dicha carencia legislativa y el común origen de ambas sanciones no autorizan para aplicar de manera automática las normas y principios propios del derecho penal al derecho administrativo sancionador, sino que tal aplicación debe efectuarse dentro de los márgenes del procedimiento administrativo en general y del sancionatorio en particular, sin perder de vista el contexto que tuvo en vista el legislador para optar por una u otra sanción”, y todo ello “para garantizar, de un modo más eficaz, los intereses sociales que en dichos ámbitos se encuentran en juego, lo que en caso alguno implica afirmar que, por ello, la Administración queda libre del control jurisdiccional en su obrar material y jurídico”.
Esta mirada al contexto provoca un giro funcional al análisis. Nuestro problema ya no se resuelve con la apelación a principios generales o simples apelaciones retóricas como la unidad de ius puniendi. Desde ahora, “se debe tener en cuenta aquellos aspectos del derecho administrativo sancionador que le confieren a esta rama una fisonomía propia y que justifican su regulación autónoma en relación con el derecho penal”. De la simplicidad principialista debemos necesariamente pasar a la complejidad funcional. ¿Que explica la diversidad sancionatoria? ¿Que justifica que el legislador opte a veces por un tipo de sanción y otras, por otra? ¿Cual es la lógica de la sanciones administrativas en los diversos campos del derecho? son sólo algunas de las preguntas que esta excelente sentencia coloca sanamente sobre la mesa para la discusión posterior.
No todo, sin embargo, se deja al desarrollo futuro. La sentencia deja sentado un punto importantísimo que por obvio parecía olvidado por muchos. “Para resolver adecuadamente el asunto como ha quedado planteado –dice la sentencia– conviene dejar en claro que la decisión a través de la cual se manifiesta la potestad sancionatoria de la Administración es, no cabe duda, un acto administrativo”. Esta simple constatación viene a resolver el principal problema que acuciaba a los jueces en este caso. En el caso concreto, la persona multada por la Superintendencia de Valores y Seguros había fallecido días antes que la Corte Suprema rechazase la reclamación contencioso-administrativa contra la multa impuesta. Se sostenía, entonces, que mientras no se resolviesen los recursos jurisdiccionales, la decisión administrativa no estaba firme y ejecutoriada. Este hecho, unido a un principio de personalidad de las penas, provocaba que los herederos no debían estar obligados a pagar la multa del causante.
La sentencia hace muy bien en resolver como lo hizo. Refiriéndose a los actos administrativos, sostiene la sentencia que “conforme a la idea de ejecutoriedad aquellos se insertan directamente en el ordenamiento jurídico, esto es, sus efectos y las situaciones jurídicas que crea nacen de inmediato, es decir, sin necesidad de recurrir a otra autoridad -judicial o de otra índole- para que lo vise y con ello se perfeccionen, con lo que si a través del acto se imponen obligaciones, éstas nacen precisamente con dicho acto y no en una etapa posterior”. “En consecuencia, todos los actos administrativos -incluidos los sancionatorios, por cierto- producen sus efectos de manera inmediata, sus consecuencias jurídicas y materiales se radican en el patrimonio del administrado desde el momento mismo de su notificación, y, una vez notificado, la Administración puede exigir su cumplimiento, incluso antes de que la persona sancionada reclame de la legalidad del acto, salvo que la ley o el juez suspendan dicha exigibilidad -es decir, su eficacia, en términos de ejecutividad-, pero tal suspensión no dice relación con que los efectos del acto no se producen -esto es, no afecta su ejecutoriedad-, sino que, por el contrario, ellos se encuentran plenamente incorporados en el patrimonio del deudor desde su notificación y permanecen en tanto el juez que conozca de la reclamación no declare la ilegalidad del acto respectivo”.
Esta decisión viene a resolver un conflicto que amenazaba con distorsionar toda la lógica de control inter poderes dispuesta en nuestra Constitución. En efecto, el acto administrativo no es, en caso alguno, una especie de decisión “de primera instancia” como lo sería una sentencia penal apelable. En nuestra materia, el control contencioso-administrativo es un control de un acto que ya existe en el sistema jurídico y no uno que espera una visación de la autoridad judicial. La ejecutoriedad –y esto es lo más relevante– se verifica en cada poder del Estado y se explica por la aptitud que cada uno de ellos tiene –precisamente por ser poder– de producir normas jurídicas. En esto, la sentencia referida viene a clarificar un punto de confusión en la propia doctrina administrativista.
Dos últimas consideraciones merece este caso. El primero es el de la justicia e igualdad de la decisión. Como se sabe todos los ejecutivos que participaron en el fraude de la operación Chispas fueron sancionados. Todas sus reclamaciones de ilegalidad fueron rechazadas por los tribunales de justicia en razón de lo cual todos ellos, salvo la parte de Mackenna, pagó las multas impuestas. Pues bien, esta sentencia viene a igualar la situación patrimonial de los afectados de modo tal que los herederos deban soportar la misma atenuación en la ganancia patrimonial ilícitamente conseguida por el causante. Del mismo modo, la señal a los mercados bursátiles (cuestión básica para las sanciones administrativas) es –aunque con bastante retraso– clara y contundente.
La última consideración que debe hacerse es lo caro que ha significado para el estado (y para la sociedad con ello) obtener el pago de esta multa. Procesos de impugnación de la sanción, tramitación de una gestión voluntaria de aceptación de herencia y luego una acción ordinaria de cobro de pesos son algunos de los farragosos procedimientos que terminan con esta sentencia. La resolución que impuso la multa es de 21 de noviembre de 1997 por lo que esta sentencia se pronuncia casi 16 años después de ella. Esto nos hace pensar en que, siendo el objeto principal de este tipo de multas la disuasión ya sea mediante la neutralización de las ganancias indebidamente percibidas o mediante la simple internalización de un resultado negativo, dichos fines se ven fuertemente defraudados cuando la litigación impide un tratamiento igualitario a personas que están en idénticas situaciones.
Pues bien, dicho todo esto, me parece que sólo es esperable un “retorno a lo administrativo” en materia de sanciones administrativas. Luego de aquella primera búsqueda principialista de garantías penales a aplicar se ha proseguido a la desfiguración de estas para, finalmente, acercarse a la respuesta que el derecho administrativo podía haber ofrecido con un análisis más profundo, funcional y complejo. Si la respuesta ius administrativa provendrá en el futuro desde la retórica de la matización o derechamente del redescubrimiento del derecho administrativo sancionador es algo que no resulta fácil vislumbrar pero que, creo, llegará más temprano que tarde (Santiago, 5 noviembre 2014)